Promozione e protezione dei diritti umani: problematiche, prospettive, spunti di riflessione

 

 

 

 

Comprendere appieno il sistema NPM, ossia il National Preventive Mechanism nell'ambito della difesa dei diritti umani implica, in modo inevitabile, un'analisi dei presupposti che hanno portato alla realizzazione dei meccanismi nazionali di prevenzione, che come vedremo in dettaglio, si declinano in vario modo all'interno di ogni singolo Stato.

Guardando alle tappe principali del percorso che ha portato alla definizione delle forme preventive dei diritti umani, vediamo che a partire dagli anni ‘80, era deputato alla protezione dalla tortura e dalle pene o trattamenti inumani o degradanti, a livello europeo,  il Consiglio d'Europa, fondato il 5 maggio 1949 dove era possibile rinvenire nella sua articolazione il CEDU, basato, in primo luogo, sulla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali[1]; il secondo pilastro era rappresentato  dalla Corte europea dei diritti umani - che fu istituita secondo l'art. 19 CEDU[2] unitamente alla Commissione europea dei diritti umani. Si prevedeva, poi, che i due organi, Corte e Commissione, confluissero in un'unica Corte permanente dal 1998; il terzo fondamento era il Comitato dei Ministri, organo decisionale del Consiglio d'Europa, che ha compito di supervisionare la fase attuativa esecutiva, da parte statale, delle sentenze della Corte EDU[3].

Si tratta di un processo di stampo giudiziario, che poneva in campo la possibilità di tutelare nell'ambito della post-violazione dei diritti, e che tuttavia poneva in gioco anche delle problematiche. Queste erano rintracciabili, in particolar modo, nel fatto che v'era una certa tendenza da parte delle vittime di torture o violenze a non fare ricorso, a causa di un timore di ritorsioni, o anche per via di una scarsa difesa. Altresì, i tempi lunghi dei processi non avrebbero affatto agevolato, determinando importanti slittamenti temporali per cui, sovente, le condanne per tortura venivano comminate molti anni dopo il reato.

Si iniziava così a comprendere, gradualmente, la necessità di arrivare a definire un programma di monitoraggio nei confronti delle istituzioni detentive, ponendo al centro l'esigenza di prevenzione di possibili reati di tortura.

Si giunse così nel 1984 alla definizione ONU della Convenzione contro la tortura, Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, nota con l'acronimo  CAT, la quale aveva, in linea generale, una triplice valenza. In primo luogo dava una definizione della tortura; in secondo luogo forniva raccomandazione agli Stati di volgersi verso l'introduzione del reato di tortura; in terzo luogo, poneva in gioco l'istituzione di un  Comitato, noto come Committee against Torture, acronimo CAT, il cui compito era vigilare sulla giusta attuazione della Convenzione[4].

Nel 1987 si ebbe poi il tentativo, da parte del Consiglio d'Europa, di dare una risoluzione alle problematiche dell'art. 3, ponendo un  Comitato di esperti per la prevenzione della tortura e degli altri maltrattamenti, ossia il Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o dei trattamenti inumani o degradanti CPT), accanto alla Corte di Strasburgo, con compito di visitare luoghi nei quali aveva luogo la privazione di libertà. La peculiarità dell'azione CPT era, in sostanza, quella di configurarsi come un meccanismo non giudiziale, autonomo, ossia in grado di attivarsi senza bisogno di una denuncia o reclamo, in un tipo di azione ex ante e preventiva, che aveva il compito di fornire anche raccomandazioni verso gli Stati. La sua azione si declinava, quindi, tramite visite preventive, o periodiche, di durata settimanale o bisettimanale, nel medesimo paese in un arco temporale di un quadriennio, e visite cosiddette ad hoc secondo le esigenze, ai luoghi di detenzione, istituzioni psichiatriche, comprendendo anche case di riposo: in una parola, tutti quei luoghi dove potevano essere a rischio di degenerazione i diritti[5].

Si può affermare che l'avvento del CPT determina un modello di novità, che presenta un istituzione autonoma, la quale può monitorare e osservare, detenendo un potere di visita e di azione ex ante, senza precise ragioni ma in un orientamento intrusivo, in grado di entrare all'interno delle strutture, e che consente, al contempo, di dare raccomandazioni, porre critiche, richieste di chiarimenti.

Tale modello europeo, per volere dei paesi latino americani, in particolare della Costa Rica, nel 1992, determinò l'insediamento di un gruppo volto alla realizzazione di un meccanismo preventivo dei maltrattamenti con affidamento all' ONU[6]; solo nel 2000 si ebbe da parte del Messico l'elaborazione di una bozza con condivisione dei Paesi latino americani e che prevedeva un meccanismo di prevenzione nazionale, sovrastante a quello internazionale.

Sorse così l'OPCAT, ossia il Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti e sottoscritto il 18 dicembre 2002, con risoluzione 57/199, poi entrato in vigore nel 2006 a livello internazionale[7].

Il funzionamento dell'OPCAT si snodava, in sostanza, secondo un livello sovranazionale, con un Sottocomitato sulla prevenzione della tortura e delle altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (noto con acronimo SPT),  e in secondo luogo a livello domestico cioè interno. Questo prevedeva quindi che da parte di ogni Stato venisse istituito un  Meccanismo Nazionale di Prevenzione della tortura e degli altri maltrattamenti, il National Preventive Mechanism noto con acronimo NPM, che avrebbe avuto potere di visita all'interno dei luoghi di privazione della libertà per prevenire la tortura.

L'NPM è sottoposto a istituzione o designazione nell'arco temporale di un anno rispetto all'entrata in vigore dell'OPCAT.

Guardando all'elemento di innovazione di OPCAT esso si identifica nell'istituzione degli NPM, ponendo in gioco la necessità di creare dei meccanismi di tipo nazionale che rendano possibile la frequenza delle visite[8].

Alla luce di quanto finora espresso, dunque, possiamo vedere come, la complessità del percorso che ha condotto alla realizzazione degli NPM, rappresenta un importante quadro nel quale queste istituzioni vanno contestualizzate.

Andiamo adesso a vedere, nei dettagli, in che modo si declinano, dunque, gli organi di promozione e prevenzione dei diritti umani.

L'inquadramento delle principali istituzioni che si occupano di promozione e protezione dei diritti umani, con particolare riferimento alla privazione della libertà, prevede la realizzazione di alcune istituzioni nazionali per i diritti umani: gli Ombudsman, i quali sono deputati alla promozione e protezione dei diritti umani, e i meccanismi nazionali di prevenzione, NPM.

Nel primo gruppo si rintracciano quelle istituzioni che si riferiscono ai Principi di Parigi[9], contenuti nella risoluzione Assemblea Generale ONU
N. 48/134 del 20 dicembre 1993 relativo allo status sulle Istituzioni nazionali per i diritti umani. Si tratta di istituzioni note come NHRI, ossia National Human Rights Institution, che hanno come obiettivo di proteggere e promuovere il complesso dei diritti umani.

In secondo luogo troviamo i Difensori civici nazionali, che hanno come compito quello di tutelare il singolo da eventuali malfunzionamenti presenti nella Pubblica Amministrazione. La particolarità di queste istituzioni è quello di utilizzare un modello di azione reattivo che prevede un approccio al caso singolo, che presenta criticità. In altre parole, in seguito alla segnalazione, queste istituzioni mettono in campo i propri strumenti di azione.

In terzo luogo troviamo gli NPM, meccanismi nazionali di prevenzione, che sono previsti dall'OPCAT[10]. Si tratta di strutture che adempiono a compiti specializzati, e in particolare con riferimento alla privazione di libertà. Hanno un approccio sostanzialmente preventivo, ossia, a differenza delle altre due istituzioni, si muovono ex ante, in anticipo, rispetto alle eventuali criticità. Si tratta quindi di un'azione che mira a rintracciare in modo preliminare e preventivo delle problematicità, nell'ottica di frenare la degenerazione di atti in violazioni di tipo normativo.

Nel quadro dell'articolazione di queste tre istituzioni, è compito statale prevedere se le funzioni previste debbano avere svolgimento tramite organi diversi o, altresì, essere inglobate in una stessa tipologia istituzionale.

Esistono vari modelli quindi di adozione formale dell'NPM. Se da parte di alcuni Stati si è demandato il compito di NPM a preesistenti istituzioni di Ombudsman come in Spagna e Albania, o altresì alle istituzioni[11] per i diritti umani come in Cile e Uruguay, con la definizione di unità dedite a focalizzarsi sulla privazione delle libertà, in altri Stati, come Francia e Germania, vedremo che invece ci sono istituzioni con funzione specializzata che fungono da NPM. Nel caso di altri paesi si è preferito aderire all' Ombudsman plus model, che prevede la designazione di un NPM come difensore civico, unitamente a una Istituzione per i diritti umani o organo deputato che ha il compito di accordarsi con OGN o istituzioni analoghe, come avviene in Danimarca, Serbia, Slovenia e Kazakistan. Nel caso poi di paesi come Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, Malta e Australia, si è invece prevista la designazione multipla di NPM, note con il nome multiple institutions model, ossia più istituzioni che prevedevano un mandato o tematico o di tipo geografico o comprendente entrambe gli aspetti[12].

Comprendere il significato della tutela dei diritti umani da parte di tali istituzioni implica, in modo inevitabile, un'analisi delle modalità con cui queste operano nei paesi europei, con particolare riferimento ad alcuni Stati che esamineremo tra cui Italia, Francia, Germania, Gran Bretagna e infine Spagna. Vediamo quindi di scendere nei dettagli di questa applicazione partendo dall'Italia. 

Guardando al panorama italiano, possiamo affermare che a tutela dei diritti umani non troviamo un NHRI o Difensore civico nazionale, quanto, piuttosto, una figura nota come GNPL, ossia Garante nazionale dei diritti delle persone detenute, o private della libertà personale[13].

Si tratta di una figura che è risultato di un cammino avviato nel 1997, per poi essere stato istituito infine nel 2013 e la cui applicazione ha trovato concretezza nel 2016 quando si è arrivati alla nomina del Collegio e anche all'istituzione dell'Ufficio[14] .

Possiamo affermare che il GNPL rappresenta un organismo indipendente dallo Stato e che detiene i principali compiti di monitoraggio di luoghi nei quali si manifesta una privazione sostanziale della libertà, tra cui si annoverano carcere, centri per immigrati, REMS, ossia residenze per le misure di sicurezza, SPDC, ovvero reparti dove hanno luogo i TSO, trattamenti sanitari obbligatori. L'obiettivo principale delle visite è la rilevazione di possibili problematiche, nell'ottica di una risoluzione delle medesime ogniqualvolta se ne riscontri la necessità, in modo coordinato assieme alle responsabili autorità. Unitamente a questo obiettivo, il Garante nazionale detiene un ruolo volto alla risoluzione, altresì, di ogni tipo di situazioni che possano ingenerare conflitti, con la facoltà di riserva, alle autorità giudiziarie, dei reclami di tipo giurisdizionale che necessitano l'apporto e l'intervento del magistrato di sorveglianza.

Apporto essenziale del Garante nazionale è quello di informazione alla competente autorità di qualsiasi tipo di violazione rispetto all'art. 3 della CEDU, ossia della Convenzione Europea per i diritti dell'Uomo, che prevede che «nessuno possa essere né sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti»[15] con l'obiettivo di far cessare la medesima violenza attuata.

In seguito alle visite effettuate, spetta al Garante la redazione di un rapporto che contenga sia osservazioni che raccomandazioni. Questo verrà inoltrato alle autorità competenti e successivamente, dopo 30 giorni, se ne prevede la pubblicazione sul sito web del Garante nazionale[16], unitamente alle risposte che nel frattempo possono essere pervenute. V'è poi una triplice ripartizione di compiti che vedono a capo il Garante nazionale. In primo luogo troviamo l'obbligo di ratificare il protocollo opzionale delle Nazioni Unite per la prevenzione della tortura[17], OPCAT, che venne adottato il 18 dicembre 2002 alla cinquantasettesima sessione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite con risoluzione A/RES/ 57/199[18].  Nell'ambito di tale documentazione si prevede che da parte dello Stato occorra la predisposizione di un NMP, ossia meccanismo nazionale di tipo indipendente finalizzato al monitoraggio ex ante dei luoghi dove si ha privazione di libertà, tramite visite e accesso ai documenti[19]. L'obiettivo principale è quello di prevenzione di situazioni che, come accennato, degenerino in una violazione della dignità personale, e spetta dunque al Garante nazionale anche il coordinamento dei Garanti regionali,  conferendo loro sia le modalità che la forma di azione in ordine a queste problematiche. In secondo luogo, compito del Garante nazionale è monitorare i rimpatri di stranieri extra-comunitari irregolari, nella prospettiva del riaccompagnamento nel paese di provenienza, secondo quanto stabilito dalla direttiva europea 115/2008 sui rimpatri[20]. In terzo luogo, spetta al Garante nazionale il monitoraggio delle strutture per persone anziane o che presentano disabilità, secondo quanto stabilito dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità[21].

Se guardiamo all'organizzazione dell'istituzione del Garante nazionale, vediamo che esso è costituito in un Collegio costituito da Presidente e da due  membri che rimangono in carica 5 anni che non sono poi prorogabili, selezionati  tra persone che non siano dipendenti di pubbliche amministrazioni. Essenziale in questa fase è il mantenimento dell'indipendenza oltre alla competenza specialistica in materia di diritti umani e loro tutela, che dev'esser propria di queste persone le quali vengono nominate dopo una delibera del Consiglio dei Ministri, con decreto del Presidente della Repubblica previo parere parlamentare delle commissioni.

Si pone poi il divieto per coloro che compongono il Collegio di occupare cariche elettive o istituzionali, e la loro immediata sostituzione in caso di «dimissioni, morte, incompatibilità sopravvenuta, accertato impedimento fisico o psichico, grave violazione dei doveri inerenti all'ufficio, ovvero nel caso in cui riportino condanna penale definitiva per delitto non colposo»[22].

Compito del Garante nazionale è infine quello di redigere una relazione annuale al Parlamento che tenga conto degli atti e delle opportunità relative allo svolgimento del proprio compito.

L'istituzione francese a tutela dei diritti umani prevede la presenza di un

«Contrôleur général des lieux de privation de liberté », che ha il principale compito di monitoraggio delle condizioni delle persone che sono private della libertà. L'obiettivo di fondo è quello, in sostanza, di operare una verifica sul rispetto dei loro diritti.

Una peculiarità di questo organismo è quello di essere autonomo, ossia non ricevere alcuna istruzione nelle sue funzioni, da parte di nessuna autorità[23].

Si può affermare che le genesi di questo organismo affonda le radici nella ratifica dell'OPCAT, ossia Protocollo facoltativo alla Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, in seguito al quale venne emanata da parte del Parlamento francese una legge, N° 2007-1545[24], mirata all'istituzione di un "contrôleur général des lieux de privatition de liberté.

I principali compiti di questo organismo sono la sua nomina per sei anni, senza revoche né rinnovi; si prevede poi che esso sia immune dalla persecuzione per atti o opinioni esercitate nell'ambito delle proprie funzioni. In terzo luogo, non può adempiere a mandati di tipo elettivo, o compiti diversi da quello per cui è sorto[25].

Per quanto concerne la sua organizzazione, troviamo un team di carattere multidisciplinare, che prevede un segretario generale; dodici "contrôleurs" nominati a tempo pieno; nove "contrôleurs" part-time, che mettono la loro esperienza nel lavoro;

quattro assistenti, preposti alla gestione[26].

Essenziale nell'ambito delle funzioni del  "contrôleur général", è il mantenimento del segreto professionale, e di un giudizio di imparziale. Nel caso in cui da parte di questo organismo venga presa la decisione di pubblicare raccomandazioni o opinioni, si prevede la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e la conseguente trasmissione al Ministro competente, che rende note le proprie osservazioni[27].

Come avviene nel caso del GNPL italiano, anche il Contrôleur général ha il compito di relazionare annualmente la propria attività, in questo caso al Presidente della Repubblica e al Parlamento, un rapporto che viene poi sottoposto a pubblicazione.

Se guardiamo all'esercizio delle sue funzioni, questo organismo è preposto all'emissione di pareri, raccomandazioni alle autorità pubbliche e proposte di modifica di tipo legislativo al governo, e solo dopo averne dato informazioni alle competenti autorità, ha facoltà di pubblicazione di tali pareri.

Ancora una volta, come abbiamo potuto constatare nel quadro italiano del GNPL, è compito del "contrôleur général" far visita a «carceri, ospedali dove le persone soggiornano senza il loro consenso, luoghi di custodia o fermo doganale, centri di detenzione per stranieri e veicoli utilizzati per il trasporto persone private della libertà»[28]. In definitiva, si può affermare che compito centrale rivestito dal "Contrôleur général sia quello di curarsi del rispetto dei diritti umani, unitamente al mantenimento della dignità delle persone che vengono private di libertà. Esso ha tra i suoi compiti principali assicurarsi dell'applicazione dei diritti umani, in secondo luogo che sussista un rapporto equilibrato tra  «applicazione dei diritti fondamentali delle persone private della libertà e le osservazioni sull'ordine pubblico e la sicurezza»[29];

Al fine del rispetto dei diritti fondamentali, ruolo essenziale del "contrôleur général" è curarsi delle condizioni di coloro che vivono nei centri di detenzione o di accoglienza, o di ricovero, ma non solo. Egli deve anche adempiere alla valutazione delle condizioni di lavoro di assistenti e personale, fondamentale punto di relazione con coloro che sono privati delle libertà.

Se guardiamo alle modalità di applicazione, vediamo che è libero compito da parte del "contrôleur général" la scelta dei luoghi in cui controllare, con visite o programmate o impreviste, e la predisposizione di relazioni da inviare ai ministri responsabili delle condizioni dei luoghi visitati, con eventuali raccomandazioni[30].

Come nel caso italiano del Garante nazionale, il "contrôleur général" ha facoltà di comunicare ai Pubblici ministeri l'esistenza di reati che violino diritti umani, e inoltre ha possibilità di richiedere azioni di tipo disciplinare in caso di illeciti di tipo professionale[31].

Guardando all'istituzione del NPM del Regno Unito, vediamo che esso si compone, in sostanza, di 21 organismi separati[32] i quali hanno compito di controllare i luoghi di detenzione, in modo autonomo.  Al vertice si trova un presidente e viene coordinato da HMIP. La sua istituzione risale al 2009, dopo la ratifica del protocollo OPCAT nel dicembre 2003.

Tra i poteri del NPM troviamo quello di essere uno strumento tale da dare garanzia di regolari visite ai luoghi di detenzione, in modo finalizzato alla prevenzione sia della tortura che della violazione di diritti umani, in ottemperanza a quanto previsto dall'OPCAT.  

Come nel caso francese del "Contrôleur général" e del GNPL italiano, si tratta di un organismo che ha il compito di tutelare il trattamento delle persone che non hanno libertà, all'interno dei luoghi di detenzione la cui giurisdizione ricade sotto il Regno Unito, anche con la facoltà di formulazione, come nel caso italiano e francese, di raccomandazioni per il miglioramento delle condizioni dei detenuti. Inoltre può anche disporre di osservazioni in merito alle relative legislazioni in materia[33].

Per quanto concerne gli aspetti organizzativi, 21 membri di NPM vengono designati dal governo del Regno Unito, sulle basi di quanto stabilito dall'OPCAT che prevede la possibilità di designare membri NPM da parte statale, con criteri che vengono definiti all'art. 19[34].  E' facoltà dei membri NPM di recarsi, senza preavviso, come stabilito nell'art. 20, nei luoghi di detenzione.

Secondo quanto stabilito il 31 marzo 2009 in una dichiarazione ministeriale scritta al Parlamento, il governo del Regno Unito ha designato 18 organismi che avevano già questi poteri per formare il suo NPM riconoscendo così che i loro poteri esistenti erano compatibili con quelli richiesti dall'OPCAT[35]. Il 3 dicembre 2013 si è apportato tre nuove designazioni all'NPM, una delle quali rifletteva la fusione di uno dei membri esistenti dell'NPM. Il 12 gennaio 2017 è stato designato all'NPM il Revisore Indipendente della Legislazione sul Terrorismo relativamente al suo ruolo di monitoraggio delle condizioni di detenzione delle persone detenute per più di 48 ore ai sensi dell'articolo 1 del Terrorism Act 2000[36], conducendo l'adesione a 21 singoli organismi.

Il governo del Regno Unito ha poi designato HM Inspectorate of Prisons (ossia Inghilterra e Galles) ai fini del coordinamento dell'NPM.

Da parte dell'NPM è prevista la pubblicazione di una relazione annuale del proprio operato, che viene presentata al Parlamento dal Lord Cancelliere e dal Segretario di Stato per la Giustizia.

L'NPM del Regno Unito riceve assistenza tecnica dal Sottocomitato delle Nazioni Unite per la prevenzione della tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti (SPT) e il governo del Regno Unito ha compito di tener conto della capacità dell'NPM di svolgimento delle sue funzioni all'SPT unitamente ad altri organismi delle Nazioni Unite[37].

Guardando al tema della difesa dei diritti in Spagna vediamo che centrale è il ruolo rivestito dall' Alto Commissario delle Cortes Generali che ha compito di difesa sia dei diritti fondamentali che delle libertà dei cittadini. Egli ha quindi ruolo di vigilanza su quelle che sono le pubbliche attività proprie delle pubbliche amministrazioni spagnole[38].

Il 7 maggio 1981 la Gazzetta Ufficiale dello Stato ha pubblicato la Legge Organica 3/1981 del 6 aprile, sul Difensore civico. Le Cortes hanno eletto il primo Difensore civico il 28 dicembre 1982.

La figura del Difensore civico nasce dall'elezione da parte del  Congresso dei Deputati e dal Senato a maggioranza di tre quinti e prevede un mandato di cinque anni  che, come nel caso francese non dipende da alcuna autorità. Ha compito di svolgimento imparziale delle funzioni e ha immunità durante l'esercizio delle proprie mansioni. 

 E' facoltà di ogni cittadino rivolgersi al Mediatore richiedendo il suo intervento che è gratuito, volto a una indagine sulle azioni irregolari svolte dalla pubblica amministrazione spagnola o anche dei suoi agenti, intervenendo anche d'ufficio relativamente a casi conosciuti senza denunce in merito.

Analogamente alle istituzioni francese, britannico e italiano, si prevede anche nel caso del Mediatore la redazione di una relazione annuale al Parlamento ed eventualmente anche riguardo questioni ritenute di rilevanza o urgenza particolare.

A seguito della ratifica da parte dello Stato spagnolo del Protocollo facoltativo alla Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, adottato dall'Assemblea delle Nazioni Unite a New York il 18 dicembre 2002, le Cortes Generali hanno attribuito al Mediatore funzioni del Meccanismo nazionale per la prevenzione della tortura nel novembre 2009[39].

E' compito dell'Ombudsman, nella sua qualità di NPM[40], effettuare visite preventive a qualsiasi centro di privazione della libertà  al fine di rilevare problemi che potrebbero favorire la commissione di pratiche di tortura o maltrattamenti. L'Ombudsman, oltre ad essere l'alto commissario delle Cortes Generali per la difesa dei diritti costituzionali, è anche ufficialmente l'Istituto nazionale per i diritti umani (NHRI) in Spagna[41]. Le conclusioni di queste visite si riflettono nel rapporto che ogni anno viene presentato al Parlamento e alla Sottocommissione per la prevenzione della tortura delle Nazioni Unite, con sede a Ginevra. L'Ombudsman, concepito come istituzione per la promozione e la protezione dei diritti umani (INDH) [42], ha compito di sviluppare relazioni collaborative di collaborazione e assistenza tecnica con le controparti di altri Stati, facilitando il  monitoraggio periodico svolto dalle organizzazioni internazionali sulla situazione dei diritti umani in Spagna.

Per quanto concerne l'organizzazione, due sono gli assistenti del Garante ai quali può delegare facoltà. Il Difensore civico rappresenta un alto commissario delle Cortes Generali, cioè riceve da queste una commissione ed è da queste incaricato di tutelare e difendere i diritti dei cittadini riconosciuti nel testo costituzionale ( secondo l'art. 54 della Costituzione).

 Il NPM ha compito di effettuare visite preventive ai centri di privazione della libertà dipendenti dalle diverse Pubbliche Amministrazioni spagnole, verificando che le autorità pubbliche spagnole e il personale al loro servizio agiscano secondo i criteri richiesti dalle normative spagnole e internazionalmente accettati. Le ispezioni possono essere effettuate a centri penitenziari, stazioni di polizia del Corpo Nazionale di Polizia, Caserma della Guardia Civile, commissariati regionali, dipartimenti di polizia locale e stabilimenti militari: caserme, basi navali, basi aeree, centri di addestramento militare, ospedali, ecc., navi dove i clandestini rimangono confinati e esso può ottenere, oltre alle autorità spagnole, tutti quei documenti e rapporti che ritiene necessari e devono fornirgli tutta la collaborazione che è loro richiesto[43].

Guardando all'azione preventiva del Meccanismo Nazionale di Prevenzione essa consiste essenzialmente in effettuazione di ispezioni regolari e senza preavviso dei centri di detenzione secondo quanto previsto dagli articoli 1 e 19 a) del Protocollo facoltativo;

predisposizione dei verbali e dei rapporti di ispezione, secondo quanto previsto dall'articolo 23 del Protocollo Opzionale;

formulazione delle raccomandazioni alle Autorità secondo quanto previsto dall'articolo 19 b) del Protocollo Opzionale;

formulazione di proposte e osservazioni sulla normativa vigente o sui disegni di legge in materia, secondo quanto previsto dall'articolo 19 c) del Protocollo Opzionale.

L'NPM ha compito redigere in modo annuale il proprio operato attraverso una relazione che presenta al Parlamento e alla Sottocommissione per la Prevenzione della Tortura delle Nazioni Unite, con sede a Ginevra[44].

Un aspetto fondamentale è costituito dalla nozione della garanzia nel quadro dell'NPM spagnolo, che prevede un sistema di controlli secondo quanto espresso dalla Costituzione; su queste basi è possibile sia un'anticipazione o una rettifica delle situazioni che prevedono una decadenza di diritti. Se una delle prime garanzie è rappresentata dalla riserva di legge, questa prevede che tramite la legge è possibile regolamentare sia l'esercizio dei diritti che delle libertà. Fra le altre garanzie troviamo la tutela giurisdizionale, anche in presenza di alcuni diritti di natura preferenziale e sommaria, nonché il ricorso dinanzi alla Corte Costituzionale[45].

Guardando alla struttura istituzionale tedesca preposta alla tutela dei diritti, vediamo che essa si inquadra nell'OPCAT nel 2008 attraverso una dichiarazione ai sensi dell'art. 24 parte III OPCAT e ha manifestato un ritardo temporale per quanto concerne l'istituzione del suo meccanismo nazionale di prevenzione[46].

Dopo le consultazioni con i diversi Länder, la Germania ha deciso di procedere alla definizione di nuove istituzioni come Meccanismi preventivi nazionali: un'Agenzia federale per la prevenzione della tortura (operativa nel 2009) e una Commissione mista per i Länder (operativa nel settembre 2010). Entrambe le istituzioni sono state infine fuse in una unica istituzione, denominata Agenzia nazionale per la prevenzione della tortura. L'SPT ha condotto una visita consultiva dell'NPM in Germania nell'aprile 2013, e sia i rapporti all'NPM che allo Stato sono stati resi pubblici.

Guardando alla sua struttura, vediamo che l'Agenzia nazionale per la prevenzione della tortura è caratterizzata da due istituzioni principali.

L' Agenzia federale per la prevenzione della tortura è stata istituita il 20 novembre 2008 con decreto amministrativo del Ministero federale della giustizia (Bollettino federale, n. 182, p. 4277) ed è entrata in carica il 1 maggio 2009. Essa ha compito di controllo delle strutture che ricadono sotto la giurisdizione della Repubblica federale di Germania, ossia quelle di detenzione della polizia federale, delle forze armate federali e delle dogane, e ha inoltre compito di monitoraggio dei voli di rimpatrio forzato[47].

La Commissione mista è stata istituita con un trattato statale del 25 giugno 2009 per l'istituzione di un meccanismo nazionale ai sensi dell'articolo 3 del Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti. Il trattato è entrato in vigore il 1 settembre 2010[48]. Essa ha controllo sulle strutture che ricadono sotto la giurisdizione degli stati federali ossia i Länder, riferiti che si riferiscono a strutture giudiziarie, di polizia e psichiatriche e che rappresentano la maggior parte di luoghi di detenzione tedeschi.

Come abbiamo potuto constatare negli altri organismi a tutela dei diritti umani presenti in Spagna, Italia, Francia e Regno Unito, anche in questo caso è previsto, da parte dell'NPM, la stesura di una relazione annuale al governo federale, al parlamento nazionale, ai governi e ai parlamenti dei Land, poi pubblicata sul sito web dell'NPM.

Alla luce delle considerazioni finora espresse, possiamo affermare che diversi siano i sistemi deputati alla difesa dei diritti umani.

Se nel caso spagnolo abbiamo potuto ricavare come il ruolo dell' NMP  viene delegato all'Ombudsman, in Germania è invece contemplata la presenza di un'Agenzia federale per la prevenzione della tortura e una Commissione mista per i Länder che sono delle strutture di tipo specializzato. Anche in Francia troviamo una specializzazione dell'NPM[49] nelle vesti "Contrôleur général", che nel caso del Regno Unito prevede la presenza di NPM multiple institutions, ossia 21 organismi separati i quali hanno compito di controllare i luoghi di detenzione, come enti di tipo autonomo; in Italia, invece, si prevede la presenza di un GNPL, Garante nazionale dei diritti delle persone detenute, ossia una figura che non si identifica nè NHRI né col Difensore civico nazionale.

Come abbiamo potuto constatare, quindi, nonostante la diversità organizzativa,  esistono alcuni punti di contatto individuabili nei compiti assegnati a queste istituzioni nei quali è possibile individuare un sottile filo conduttore.

Accanto alla necessità di redigere relazioni che tengano conto delle visite effettuate nei luoghi di detenzione, troviamo un fulcro centrale, comune a tutti gli enti, dato dalla necessità di sorveglianza e monitoraggio, che si traduce  nella prospettiva della tutela dei diritti umani, in osservanza al Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura (OPCAT).

Il rispetto e la vigilanza dei diritti è quindi l'obiettivo che unisce, pur secondo una diversa organizzazione e articolazione, le varie istituzioni presenti nei paesi europei finora esaminati.

Come abbiamo potuto constatare, nei diversi sistemi applicativi per la difesa dei diritti umani, i meccanismi di prevenzione ex ante e i meccanismi reattivi si differenziano per la modalità di attuazione. Essa infatti previene, nei casi ex ante, come gli NPM, le violazioni dei diritti umani, monitorando quindi in maniera antecedente rispetto, invece, a quei sistemi che agiscono in maniera reattiva, successivamente alla segnalazione stessa.

Compito dei meccanismi preventivi è dunque quello di attuare un monitoraggio tale da consentire una preliminare valutazione degli elementi di criticità che emergono dai luoghi visitati, cercando di differenziarsi, dunque, dai meccanismi che agiscono secondo i singoli casi.

Di fronte a questa panoramica, è essenziale comprendere come sia necessaria una integrazione dei vari sistemi, senza privilegiare la metodica dell'uno oppure dell'altro, perché soltanto da una sinergica interazione è possibile cercare di applicare un obiettivo comune alle varie istituzioni, che è quello della difesa dei diritti dalle torture.

Di conseguenza, si può affermare che l'implementazione delle metodiche rappresenta l'unico strumento in grado di progredire verso un percorso adeguato che conduca alla prevenzione e alla difesa di eventuali violazioni dei diritti umani, nella loro globalità.

                                           

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[1] All'art. 3 CEDU è prevista, infatti, la proibizione della tortura e dei trattamenti inumani o degradanti.

[2]L'art. 19 CEDU così recita: "Per assicurare il rispetto degli impegni derivanti alle Alte Parti contraenti dalla presente Convenzione e dai suoi Protocolli, è istituita una Corte europea dei Diritti dell'Uomo, di seguito denominata «la Corte». Essa funziona in modo permanente". (https://www.echr.coe.int/documents/convention_ita.pdf)

[3] Albano, A. (2021): "Lo sviluppo del paradigma preventivo. L'esperienza del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale", Studium Iuris, 10, anno XXVI, p. 1167.

[3] https://www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/ p.1163

[4] Albano, A. (2021): "Lo sviluppo del paradigma preventivo. L'esperienza del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale", Studium Iuris, 10, anno XXVI, p. 1167.

[5] Ivi, p. 1165

[6] Ivi, p. 1166

[7] In Italia la sottoscrizione arrivò il 20 agosto 2003  e poi ratificato con la  legge 9 novembre 2012, n. 195. Lo strumento di ratifica fu depositato  il 4 aprile 2013, entrato in vigore il 3 maggio 2013.

Il Protocollo aveva caratteristica"opzionale" ossia aperto in modo facoltativo alla sottoscrizione degli Stati che avevano già firmato la CAT del 1984. La sua peculiarità era quindi di essere aggiuntivo rispetto al CAT.

[8] 88 sono gli Stati che hanno ratificato OPCAT, di cui 67 hanno dato comunicazione della designazione di un NPM, paesi trai i quali troviamo anche l'Italia.

[9] Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), Adopted by General Assembly resolution 48/134 of 20 December 1993.

[10] Optional Protocol to the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Adopted on 18 December 2002 at the fifty-seventh session of the General Assembly of the United Nations by resolution A/RES/57/199, entered into force on 22 June 2006.

[11] Albano, A. (2021): "Lo sviluppo del paradigma preventivo. L'esperienza del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale", Studium Iuris, 10, anno XXVI, p. 1167.

[12] https://www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/

[13] Albano, A. (2021): "Lo sviluppo del paradigma preventivo. L'esperienza del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale", Studium Iuris, 10, anno XXVI, p. 1163.

[14] https://www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/it/chisiamo.page. L'ufficio viene definito, in linea generale come segreteria amministrativa, e viene coinvolto nelle attività in modo attivo. Un caso sono, ad esempio, le visite di controllo ai luoghi di privazione della libertà. Esso si costituisce di 25 componenti, che sono selezionati direttamente dal collegio, selezionati a seconda delle abilità tecnico e pratiche, in particolare in materia di diritti umani.

[15] Convenzione europea per i diritti dell'uomo, CEDU, art. 3.

[16] https://www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/it/chisiamo.page

[17] Optional Protocol To The Convention Against Torture (Opcat) Subcommittee On Prevention Of Torture

 (OPCAT)https://www.ohchr.org/en/hrbodies/opcat/pages/opcatindex.aspx

[18] Optional Protocol to the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Adopted on 18 December 2002 at the fifty-seventh session of the General Assembly of the United Nations by resolution A/RES/57/199, entered into force on 22 June 2006.

[19] Occorre precisare come le visite di controllo degli NPM sono relative a "tutti quei luoghi che vengono posti sotto la [...]giurisdizione e [...]il controllo statale", "in cui delle persone sono o possono essere private della libertà, in virtù di un ordine dell'autorità pubblica, oppure nel quadro di indagini da essa condotte o con il consenso o l'acquiescenza di una pubblica autorità"(art.4 comma 1 OPCAT).

[20]Direttiva UE 115/2008, https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/IT/ALL/?uri=celex%3A32008L0115

[21] Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD).

[22] https://www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/it/collegio.page

[23] http://www.cglpl.fr/en/

[24] Loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000279700/

[25] https://www.cglpl.fr/en/missions/

[26] https://www.cglpl.fr/en/missions/

[27] https://www.cglpl.fr/en/presentation/

[28] https:// https://www.cglpl.fr/en/the-tasks-of-the-controleur-general-des-lieux-de-privation-de-liberte/

[29] Ibidem.

[30]Occorre poi precisare come, alla base di questo organismo ci sia anche un generale rapporto con altre organizzazioni che hanno come obiettivo la difesa dei diritti delle persone detenute, detenute o ricoverate in ospedale senza il loro consenso, come l'Osservatorio internazionale delle carceri (OIP), l'Associazione nazionale dei visitatori delle carceri (ANVP), Cimade, Croce Rossa francese, Unione Nazionale Amici e Famiglie dei Malati Mentali (UNAFAM), nonché con organizzazioni professionali (federazioni, sindacati, ecc.), e rappresentanti della magistratura. Durante le visite, è possibile tramite i loro rappresentanti locali riferire le situazioni al Controllore Generale in qualsiasi momento o dare la loro testimonianza sul funzionamento di uno stabilimento. Al fine di accrescere l'efficacia delle rispettive azioni nell'interesse della tutela dei diritti fondamentali delle persone private della libertà, in particolare di coloro che sono anche utenti del sistema sanitario, il Controllore Generale ha sottoscritto un accordo di partenariato con il Consiglio Nazionale del Collegio dei medici. (https://www.cglpl.fr/missions-et-actions/partenaires/)

[31] https://www.cglpl.fr/en/the-tasks-of-the-controleur-general-des-lieux-de-privation-de-liberte/

[32] Guardando alla definizione dei 21 organismi NPM del Regno Unito, troviamo: Ispettorato di cura, Commissione per la qualità delle cure, Ispettorato di cura del Galles, Il Commissario per i bambini per l'Inghilterra, Ispezione della giustizia penale Irlanda del Nord, Ispettorato sanitario del Galles, Ispettorato di Sua Maestà per la polizia e i servizi antincendio e di soccorso, Ispettorato di polizia di Sua Maestà in Scozia, Ispettorato delle Carceri di Sua Maestà, Ispettorato delle carceri di Sua Maestà per la Scozia, Associazione di Visitatori in Custodia Indipendente, Visitatori della custodia indipendente della Scozia,Organismo di sorveglianza indipendente, Comitati di monitoraggio indipendenti (Irlanda del Nord), Revisore indipendente della legislazione sul terrorismo, Osservatori laici, Commissione per il benessere mentale per la Scozia, Programma di visite per la custodia indipendente della commissione di polizia dell'Irlanda del Nord, Ofsted (Office for Standards in Education, Children's Services and Skills), L'Autorità di regolamentazione e miglioramento della qualità, Commissione scozzese per i diritti umani.

[33] https://www.nationalpreventivemechanism.org.uk/about/background/

[34] https://www.nationalpreventivemechanism.org.uk/about/governance-and-structure/

[35] https://www.nationalpreventivemechanism.org.uk/

[36] https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/11/contents

[37] https://www.nationalpreventivemechanism.org.uk/about/powers/

[38] https://www.defensordelpueblo.es/el-defensor/que-es-el-defensor/

[39] https://www.defensordelpueblo.es/el-defensor/que-es-el-defensor/

[40] Si può affermare che l'NPM, oltre a rappresentare una struttura indipendente all'interno della struttura del Defensor del Pueblo, la cui azione ha il fine di mantenerne l'indipendenza, è incompatibile con qualsiasi mandato di rappresentanza; con qualsiasi carica o attività politica; con la durata del servizio attivo di qualsiasi pubblica amministrazione; con qualsiasi affiliazione ad un partito politico o lo svolgimento di funzioni dirigenziali in un partito politico, sindacato, associazione o fondazione, e con l'impiego dei servizi dello stesso; con l'esercizio delle carriere giudiziarie e fiscali e con qualsiasi attività professionale, sia operaia, liberale o mercantile.

( https://www.defensordelpueblo.es/en/prevention-of-torture/defensor-as-npm/)

[41] https://www.defensordelpueblo.es/el-defensor/que-es-el-defensor/

[42] Ibidem.

[43] https://www.defensordelpueblo.es/en/prevention-of-torture/defensor-as-npm

[44] https://www.defensordelpueblo.es/mnp/defensor-mnp/

[45] https://www.defensordelpueblo.es/mnp/defensor-mnp/

[46] https://www.apt.ch/en/knowledge-hub/opcat-database/germany

[47]Guardando alla composizione delle istituzioni, vediamo che l'Agenzia nazionale è composta da dieci membri onorari, otto nella Commissione mista degli Stati (Länder) e due nell'Agenzia federale, mentre i membri della Commissione mista degli Stati sono nominati dalla Conferenza dei ministri della Giustizia. Il capo dell'Agenzia federale e il suo vice sono stati nominati dal ministero federale della giustizia d'intesa con il ministero federale dell'interno e il ministero federale della difesa. I membri sono nominati per quattro anni.

(https://www.nationale-stelle.de/en/the-national-agency/members.html).

[48] https://www.nationale-stelle.de/en/rechtsgrundlagen0.html

[49] Albano, A. (2021): "Lo sviluppo del paradigma preventivo. L'esperienza del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale", Studium Iuris, 10, anno XXVI, p. 1167.