Note sulla sospensione degli atti legislativi nel Processo Costituzionale spagnolo e italiano

Il tema oggetto del presente lavoro riguarda la sospensione cautelare degli atti legislativi nel processo costituzionale Spagnolo e Italiano. Il punto di partenza è offerto dalla constatazione che ogni Corte costituzionale è chiamata ad esercitare le funzioni di suprema custodia dei valori costituzionali attraverso forme processuali. Il rispetto di queste forme non è evidentemente fine a se stesso, ma è stato pensato come condizione necessaria per un esame approfondito delle questioni rilevanti ai fini della decisione di merito, come strumento per conseguire lo scopo di emanare una decisione finale «giusta», attraverso l'applicazione del corretto parametro costituzionale alla questione dedotta in giudizio.

Per questo motivo i processi costituzionali, al pari degli altri tipi di processo, hanno una loro fisiologica durata nel tempo. Durante il tempo necessario alla Corte costituzionale per una cognizione piena ed esauriente delle questioni rilevanti ai fini della decisione finale, con l'essenziale apporto di un approfondito contraddittorio delle parti, vi può essere il pericolo concreto che si verifichino degli eventi in grado di vanificare l'utilità di quest'ultima. In questo caso la soluzione preferibile è quella di accelerare lo svolgimento del processo, al fine di emanare la decisione finale in modo da evitare che questi eventi producano i loro effetti pregiudizievoli. Talvolta questa soluzione non è però praticabile, poiché si frappongono proprio quelle forme e termini processuali il cui rispetto è preordinato al fine di emanare una decisione «giusta». In altre parole, la durata del processo non può essere compressa oltre una certa misura, senza mettere gravemente a repentaglio la possibilità di conseguire lo scopo stesso del processo costituzionale.

Ma vi è di più. Come emerge anche sul piano comparatistico, in riferimento al altre esperienze, la funzione di tutela dei diritti fondamentali, garantiti nella Costituzione, determina la necessità di un contemperamento fra il rischio di decisioni affrettate della Corte e, all'opposto, decisioni pleonastiche in quanto tardive rispetto al concreto bisogno di tutela. Sotto questo profilo è opportuno sottolineare che sempre più si accentuano nei giudizi costituzionali gli aspetti di concretezza che inducono a misurare l'effettività della funzione di garanzia della carta costituzionale dall'angolo visuale del suo impatto con la concreta realtà istituzionale di volta in volta sottoposta all'attenzione della Corte. Ciò fa avvertire l'esigenza di apprestare nelle more del processo costituzionale, alla stessa stregua dei processi dinanzi ai giudici comuni, dei rimedi al pregiudizio che la durata del processo può recare o concorrere a recare alla situazione dedotta in giudizio, nel caso in cui vi è il pericolo concreto che, in attesa della decisone, si verifichino fatti tali da frustrare gli effetti della decisione finale, rendendola insuscettibile di avere un'adeguata attuazione (c.d. periculum in mora).

Nelle situazioni in cui sussiste l'urgenza di intervenire in attesa della decisione, l'esercizio di poteri cautelari da parte della Corte risponde ad una imprescindibile esigenza di funzionalità del processo costituzionale. Tale esigenza veniva avvertita già nelle prime forme «embrionali» di giustizia costituzionale; non a caso già nel modello tedesco di giustizia costituzionale del Reich, la Corte (Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich) rivendicò a sé l'esercizio di poteri cautelari, nonostante la legge istitutiva della stessa , nonché il suo pedissequo regolamento , non contenessero alcuna espressa attribuzione di tali poteri. 

Nell'ordinamento spagnolo il potere di sospendere in via cautelare l'atto legislativo di cui si sospetta l'incostituzionalità è previsto espressamente dalla Costituzione, anche se viene poi ulteriormente sviluppato e disciplinato dalla Ley Orgánica del Tribunal Constitucional del 1979^[1].

Relativamente ai ricorsi di incostituzionalità contro leggi e le disposizioni normative con forza di legge dello Stato e delle Comunità autonome di cui all'art. 161, primo comma, lett. a), Cost., a determinate condizioni, è prevista espressamente la possibilità di una sospensione cautelare della disposizione censurata.

Infatti, nei giudizi promossi in via principale l'art. 161, secondo comma, Cost. prevede che nel caso di impugnazione delle leggi delle Comunità autonome da parte del Governo si produca un effetto sospensivo automatico, effetto che non si verifica nell'ipotesi di impugnazione di leggi statali da parte delle Comunità autonome^[2].

L'art. 30 della citata LOCT dispone che «l'ammissione di un ricorso o una questione di incostituzionalità non sospende la validità o l'applicazione (...)  salvo che il Governo si avvalga delle disposizioni di cui all'art. 161, secondo comma, Cost. al fine di contestare, attraverso il suo presidente, leggi, disposizioni normative o atti con forza di legge delle Comunità Autonome».

Da quanto sopra delineato ne discende, dunque, l'esistenza nell'ordinamento spagnolo di una disparità tra Stato e Comunità autonome riguardo alla possibilità di porre in standby l'efficacia delle rispettive leggi censurate.

Di conseguenza, come risulta dalla lettura delle disposizioni costituzionali e della LOTC, non è possibile accordare alcuna sospensione di una legge statale per effetto dell'impugnazione davanti al Tribunal Constitucional spagnolo, giacché tale potere sospensivo risulta limitato ai soli casi di impugnazione di leggi delle Comunità autonome e non di leggi statali.

Dal 1985 in poi la giurisprudenza del Tribunal Constitucional conferma questa apertura verso una presunzione di legittimità costituzionale degli atti legislativi emanati dal legislatore nazionale^[3].

Orbene, secondo il Giudice costituzionale spagnolo deve essere respinta la tesi interpretativa dell'art. 30 LOTC che determini l'applicazione della sospensione solo alla legge impugnata nel suo complesso, facendo invece salva la possibilità di sospendere la validità di una o più specifiche disposizioni, singolarmente considerate. Infatti, nella legge organica non vi è alcun elemento da cui desumere l'esistenza di un trattamento differenziato della legge nel suo complesso rispetto a quello delle singole disposizioni al suo interno, onde per cui è necessario desumere che il divieto si riferisca ad entrambi i casi, impedendo la sospensione sia della legge impugnata tout court, che di singole disposizioni.

In questo senso si è sempre espresso il Tribunal Constitucional spagnolo con una costante giurisprudenza^[4]. In definitiva, la sospensione è possibile solo quando è espressamente prevista, in quanto, né la Costituzione spagnola né la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional hanno attribuito ai Giudici costituzionali la facoltà di sospendere l'efficacia di una legge statale nelle more del giudizio di costituzionalità.

Per quanto concerne l'ordinamento italiano il potere di sospensione degli atti legislativi, nelle more del processo costituzionale, è stato introdotto nell'ambito del giudizio di costituzionalità in via principale (non però in quello incidentale, alla stessa stregua dell'ordinamento spagnolo) ad opera della legge 5 giugno 2003, n. 131, c.d. legge La Loggia, il cui art. 9, comma 4, modificando l'art. 35 della legge 87 del 1953, prevede che nei giudizi di costituzionalità in via d'azione la Corte possa sospendere l'efficacia dell'atto legislativo impugnato per il caso di temuto «irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico o all'ordinamento giuridico della Repubblica» ovvero di «pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini»^[5]. Tale disposto normativo ha introdotto nel nostro ordinamento una significativa novità non tanto per il tipo di potere previsto, quanto piuttosto per l'oggetto su cui quest'ultimo può essere esercitato, ossia gli atti legislativi^[6].

Come è noto, il potere di sospendere un atto giuridico da parte dell'autorità giurisdizionale, al fine di evitare pregiudizi che potrebbero derivare dall'esecuzione di quell'atto fino alla pronuncia del giudice sul merito del ricorso, è già da tempo conosciuto nel nostro ordinamento.

La Corte, con riferimento alla giurisdizione comune, ha più volte rimarcato l'ineludibilità della tutela cautelare giacché essa è strumentale all'effettività della tutela giurisdizionale^[7], espressione del principio fondamentale di cui all'art. 24 Cost.

Un breve excursus, sulla tema, si rende doveroso. Il giudice civile, infatti, può, sospendere l'efficacia di un atto giuridico con l'adozione di un provvedimento d'urgenza adottabile ai sensi dell'art. 700 c.p.c., secondo cui «chi ha fondato motivo di temere che durante il tempo occorrente per far valere il suo diritto in via ordinaria, questo sia minacciato da un pregiudizio imminente e irreparabile, può chiedere con ricorso al giudice i provvedimenti d'urgenza, che appaiono, secondo le circostanze, più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito». Con riferimento all'art. 700 c.p.c., i Giudici delle leggi hanno ben chiarito come lo stesso «si esibisce quale espressione di direttiva di razionalità tutelata dall'art. 3, comma primo, e dall'art. 113 Cost.»^[8].

Nel sistema di giustizia amministrativa il Codice del processo amministrativo del 2010, dopo aver previsto che i ricorsi non hanno effetto sospensivo, ha riconfermato il potere di sospensiva stabilendo all'art. 55 che su istanza del ricorrente ed al fine di evitare un pregiudizio grave ed irreparabile l'esecuzione dell'atto amministrativo impugnato può essere sospesa con ordinanza emessa in camera di consiglio^[9]. Tale principio è ormai consolidato nella giurisprudenza della Corte secondo cui «il potere di sospensione dell'esecuzione dell'atto amministrativo è un elemento connaturale del sistema di tutela giurisdizionale»^[10].

Inoltre, il potere di sospensiva è stato attribuito alla stessa Corte costituzionale fin dall'inizio del suo funzionamento, in riferimento a giudizi diversi da quello di costituzionalità degli atti legislativi. Riguardo al giudizio per conflitto di attribuzioni fra Stato e Regioni o tra Regioni, l'art. 40 della legge n. 87 del 1953, non novellato nel 2003, prevede che l'esecuzione degli atti i quali hanno dato luogo al conflitto può essere, in pendenza del giudizio, sospesa «per gravi ragioni con ordinanza motivata» dalla Corte^[11]. Viene, invece, escluso il potere di sospensione per il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato.

Ed ancora, il potere di sospensiva nei giudizi sui conflitti di attribuzioni intersoggettivi non è l'unico potere cautelare esercitato dalla Corte costituzionale, dato che riguardo al giudizio sul Presidente della Repubblica messo in stato d'accusa dal Parlamento in seduta comune per i reati di alto tradimento o di attentato alla Costituzione, l'art. 23 della legge 25 gennaio 1962, n. 20 (Norme sui procedimenti e giudizi di accusa) sostituito dall'art. 14 della legge 5 giugno 1989, n. 219, stabilisce che «la Corte può, anche d'ufficio, adottare i provvedimenti, cautelari e coercitivi, personali o reali, che ritiene opportuni. Può altresì revocare o modificare i provvedimenti cautelari e coercitivi deliberati dal comitato di cui all'art. 12 della legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, come modificato dall'art. 3 della legge 16 gennaio 1989, n. 1». In particolare il citato art. 12 prevede che sempre la Corte possa disporre la sospensione della carica del Presidente della Repubblica messo in stato d'accusa^[12].

Come più volte sottolineato, la vera peculiarità introdotta dalla legge n. 131 del 2003 consiste nella possibilità concessa al Giudice delle leggi di sospendere, in via cautelativa, gli atti legislativi sottoposti al suo giudizio. Infatti, l'art. 35 della legge n. 87 del 1953, come novellato nel 2003, sancisce che nel caso in cui siamo promosse questioni di legittimità costituzionale in via d'azione, la Corte, qualora ritenga che l'esecuzione dell'atto impugnato possa comportare il rischio di un pregiudizio irreparabile all'interesse pubblico o all'ordinamento giuridico ovvero un pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini può sospendere d'ufficio l'efficacia del provvedimento normativo sottoposto al suo vaglio^[13].

Prima della novella legislativa del 2003, come anticipato, la Corte stessa ha definito la tutela cautelare una «garanzia costituzionale»^[14], indefettibilmente collocata nei vari sistemi processuali fino al momento in cui non sia intervenuta la pronuncia di merito. Di conseguenza, in considerazione del fatto che le decisioni di merito della Corte non intervengono in tempi rapidi rispetto all'introduzione del giudizio, si deve necessariamente convenire che la garanzia in questione è ben calzante dinanzi all'autorità che, dalla stessa carta costituzionale, è deputata ad esercitare la funzioni di suprema custodia dei termini lapidei della legittimità costituzionale. La tutela cautelare, in effetti, si impone ancor di più proprio nel processo costituzionale, in considerazione del fatto che in caso di pregiudizio delle situazioni giuridiche coinvolte, frutto della mancata tutela immediata, esse, dunque, non possono essere riparate adeguatamente a posteriori.

In tale direzione si muove anche l'ordinamento comunitario il quale persegue l'obiettivo della più ampia affermazione della tutela cautelare negli ordinamenti degli Stati membri. È ormai pacifico che, quando una legge o un atto amministrativo nazionale neghi un diritto riconosciuto dalla legislazione comunitaria, l'effettiva tutela di questo implica per il giudice nazionale il potere di disapplicare la norma interna che gli impedisca di pronunciare provvedimenti provvisori, assicurando in tal modo la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale definitiva^[15].

Tuttavia, l'adozione della sospensione cautelare nel processo costituzionale appare, da un lato, di pregio teorico-costituzionale ma, dall'altro lato, di difficile applicazione^[16], stante alcune criticità che possono derivare dall'adozione della stessa. Nella dottrina tali criticità sono state rilevate anzitempo da Carl Schmitt, nel suo scritto Der Hüter der Verfassung^[17], il quale sosteneva che le «decisioni provvisorie del tribunale» snaturavano il ruolo del giudice in quanto lo collocavano «nella situazione di dover prendere misure politiche o di doverle impedire e diventare politicamente attivo in un modo che lo rende un potente fattore della politica»^[18]. La sospensione cautelare nasconde delle insidie anche sotto un differente aspetto: la tutela giuridica immediata offerta alla parte che l'ha richiesta produce degli effetti claudicanti che si potrebbero rilevare, in caso di esito sfavorevole del giudizio, causa di danni ingiusti alla parte vittoriosa. In particolar modo, nel processo costituzionale l'effetto claudicante del provvedimento cautelare alimenterebbe la già troppo diffusa incertezza normativa sulla disciplina di una determinata materia. L'esercizio del potere cautelare da parte della Corte deve rappresentare un fatto occasionale anche in considerazione dei riflessi negativi sulla certezza del diritto^[19], principio-valore basilare, quasi mai consacrato formalmente nelle Costituzioni contemporanee.

Difatti, l'accoglimento dell'istanza di sospensiva può determinare conseguenze gravissime su tale piano, determinando una conflittualità fra la Corte e l'autore dell'atto legislativo statale o regionale.

È auspicabile, in conclusione, che la Corte, al fine di alimentare la fiducia nella giurisdizione costituzionale, adotti lo strumento della sospensione cautelare solo quando ricorra l'ipotesi in cui l'applicazione dell'atto legislativo censurato rischi di determinare un evidente pregiudizio e tale rischio emerga in maniera inequivocabile.

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[1] In base all'art. 161, secondo comma, della Costituzione spagnola, «il Governo potrà impugnare davanti al Tribunale Costituzionale le disposizioni e le decisioni adottate dagli organi delle Comunità autonome. L'impugnazione produrrà la sospensione della disposizione o della decisione impugnata, ma il Tribunale, da parte sua, dovrà ratificarla o annullarla entro un periodo non superiore a cinque mesi».

[2] La diversa disciplina «è chiaro sintomo (...) della diffidenza con cui il Costituente guardava alle Comunità autonome e del favore verso forme di statalismo». Così R. Romboli - R. Tarchi, La giustizia costituzionale in Spagna, in Esperienze di giustizia costituzionale, a cura di J. Luther - R. Romboli - R. Tarchi, Torino, 2000, p. 328.

[3] Cfr. Sentenza n. 66 del 1985, ordd. nn. 141 del 1989, 4629 del 1985 e 58 del 2006, reperibili al sito internet www.tribunalconstitucional.es. In particolare, nell'ordinanza del 2006, si conferma che «la validità delle decisioni che emanano dal corpo legislativo non può essere sospesa se non in virtù di un'espressa previsione, così come risulta dall'art. 161, secondo comma, della Costituzione che consente la sospensione delle leggi delle autonomie locali impugnate dal Governo».

[4] Cfr. Sentenza n. 141 del 1989, 266 del 2000, 58 del 2006, 462 del 1985 e 565 del 1985, agevolmente reperibili al sito internet www.tribunalconstitucional.es. In particolare quest'ultima sulla richiesta di sospensione dell'art. 119 del progetto della Ley Orgánica del Poder Judicial.

[5] Sulla sospensione della legge, prima dell'espressa attribuzione di questo potere alla Corte costituzionale, si veda: A. Predieri, Appunti sui provvedimenti cautelari nella giustizia costituzionale, in La giustizia costituzionale, a cura di G. Maranini, Firenze, 1966, p. 173 ss.; A. Pace, Decreti legislativi d'esproprio e tutela cautelare, in Giur. cost., 1968,  594 segg; sul tema anche M. Cappelletti, La giurisdizione costituzionale delle libertà, Milano, prima ed. 1955, rist. 1976, 4 ss. Di recente, A. Cerri, Corso di giustizia costituzionale, Milano, 2001, 293 ss.; Sull'art. 9 della legge 131 del 2003, cfr. A. Nania, La sospensiva cautelare: dal conflitto di attribuzioni fra Stato e Regioni al giudizio sulle leggi, in www.federalismi.it, 18 aprile 2002; M. D'amico, Corte costituzionale e riforma del titolo V: adeguamenti ragionevoli e disposizioni problematiche, in www.federalismi.it, (6 maggio 2002); F. Drago, I ricorsi in via principale nel quadro del novellato titolo V, in www.federalismi.it, 11 aprile 2003; E. Gianfrancesco, L'incidenza della riforma sui giudizi costituzionali, relazione al convegno del Gruppo di Pisa La riforma del Titolo V e la giurisprudenza costituzionale, Pavia, 6-7 giugno 2003; P. Caretti, Il contenzioso costituzionale, in Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, a cura di G. Falcon, Bologna, 2003, 183 ss.; E. Lamarque, Commento all'art. 9, in L'attuazione del nuovo Titolo V, Parte seconda, della Costituzione. Commento alla legge "La Loggia", a cura di P. Cavaleri - E. Lamarque, Torino, 2004, 230 ss.; A. Vuolo, La tutela cautelare nei giudizi costituzionali, Napoli, 2009, 92 ss.

[6] Il primo caso di esercizio del potere di sospendere l'efficacia delle leggi, sia pur esplicatosi in senso negativo, si è avuto con l'ordinanza n. 107 del 2010, con cui la Corte ha respinto la richiesta di sospensiva del decreto-legge c.d. «salva liste». Prima dell'ordinanza n. 107 del 2010, la Corte ha specificamente considerato istanze di sospensiva solo in pochissimi casi, nel 2004 (ordinanze nn. 116,117, 118 e 119) e nel 2006 (ordinanza n. 245), anche se si è arrestata prima della valutazione dell'accoglibilità di esse, cioè non è pervenuta né ad una dichiarazione d'inammissibilità, né all'accoglimento, né al rigetto delle medesime.

[7] Cfr. Corte cost. n. 253 del 1994.

[8] Cfr. Corte cost. n. 190 del 1985.

[9] Prima dell'entrata in vigore del Codice del processo amministrativo tele potere era riconosciuto al Consiglio di Stato dall'art. 39 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e ai Tribunali amministrativi regionali dall'art. 21, settimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

[10] Cfr. Corte cost. n. 284 del 1974.

[11] Sul potere cautelare nel conflitto intersoggettivo si veda in generale: A. Pizzorusso, La tutela cautelare nei giudizi costituzionali fra enti, in I processi speciali studi offerti a Virgilio Andrioli dai suoi allievi, Napoli, 1979, p. 295 ss.; A. Pizzorusso - G. Volpe -  F. Sorrentino - R. Moretti, Garanzie costituzionali (art. 134-139), in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna, 1981, p. 312 ss.; S. Grassi, Il giudizio costituzionale sui conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni, Milano, 1985, p. 150 ss.

[12] Nella sua formulazione originaria la disposizione si riferiva anche al giudizio della Corte costituzionale sul Presidente del Consiglio e sui Ministri messi in stato d'accusa secondo la precedente formulazione dell'art. 96 Cost.

[13] L'introduzione della misura cautelare nel giudizio di legittimità è stata auspicata dalla dottrina successivamente alla trasformazione del sistema di impugnazione delle leggi regionali da preventivo in successivo. In particolare si veda: E. Gianfrancesco, Il controllo sulle leggi regionali nel nuovo art. 127, in La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, a cura di T. Groppi - M. Olivetti, Torino, 2003, p. 150 ss.

[14] Cfr. Corte cost. n. 165 del 2000.

[15] Al riguardo si veda M. P. Chiti, L'effettività della tutela giurisdizionale tra riforme nazionali e influenza del diritto comunitario, in Dir. proc. amm., 1998, p. 499; E. M. Barbieri, Diritto comunitario ed istituti generali del diritto amministrativo nazionale, in Riv. trim. dir. pub. com., 1994, p. 17 ss.

[16]V. supra, nota 7.

[17] Tradotto in lingua italiana da A. Caracciolo, Il custode della costituzione, Milano, 1981.

[18] A. Caracciolo, op. ult. cit., p. 55.

[19] Su cui mirabili parole di F. Lopez De Oñate, La certezza del diritto, Milano, 1968.