Le procedure di autorizzazione ambientale dell'ARPAC: un caso di studio su un impianto di biomasse.

 

 

Abstract [ITA]: Il contributo esamina il ruolo dell'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania nei procedimenti autorizzativi ambientali, muovendo da un'esperienza diretta di affiancamento scientifico svolta presso la Direzione Tecnica dell'Agenzia. L'indagine mette a fuoco il rapporto tra quadro normativo multilivello, organizzazione tecnico-amministrativa e contenuto del parere ambientale, considerato non come atto meramente accessorio, ma come snodo sostanziale della decisione pubblica. Lo studio è arricchito dall'analisi approfondita di una pratica reale, anonimizzata per ragioni di riservatezza, relativa al parere ARPAC su un impianto di biomasse e trattamento della frazione organica, dalla quale emergono criticità istruttorie relative alle soglie autorizzative, ai bilanci di massa, alle emissioni odorigene, al ciclo delle acque, alla prevenzione incendi e alla conformità alle migliori tecniche disponibili.

 

Abstract [ENG]: This paper examines the role of the Regional Environmental Protection Agency of Campania within environmental authorization procedures, starting from a direct research-training experience carried out at the Agency's Technical Directorate. The analysis focuses on the relationship between the multi-level regulatory framework, the technical-administrative organization, and the content of the environmental opinion, understood not as a merely ancillary act but as a substantial hinge of public decision-making. The study is enriched by an in-depth examination of a real case, anonymized for confidentiality reasons, concerning an ARPAC technical opinion on a biomass and organic waste treatment plant. The case highlights key issues relating to authorization thresholds, mass balances, odour emissions, water management, fire prevention, and compliance with Best Available Techniques.

 

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SOMMARIO: 1. Introduzione - 2. Il quadro normativo e organizzativo - 3. L'istruttoria tecnica nei procedimenti autorizzativi - 4. Case-study: analisi del parere tecnico ARPAC su un impianto di biomasse - 5. Tecnica e diritto: considerazioni critiche

 

 

 

 

1.      Introduzione

 

La tutela dell'ambiente non è più, da tempo, una materia limitata alla repressione dell'inquinamento o alla conservazione di singole matrici ambientali. Essa è divenuta una forma avanzata di governo del territorio, del rischio e della transizione produttiva. Questa trasformazione è riconoscibile tanto nel diritto dell'Unione europea, che all'art. 191 TFUE fonda la politica ambientale sui principi di precauzione, prevenzione, correzione alla fonte e "chi inquina paga", quanto nel più recente quadro strategico del Green Deal europeo, che ha posto la sostenibilità al centro delle politiche industriali, energetiche e infrastrutturali. In tale orizzonte, la decisione amministrativa ambientale non può più essere compresa come mera applicazione di una regola, ma come esito di un processo valutativo complesso, nel quale il sapere tecnico assume un rilievo costitutivo[1].

In Italia, questa evoluzione si riflette in modo emblematico nel D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che non si limita a disciplinare singole autorizzazioni, ma costruisce una vera architettura di procedimenti integrati: VIA, VAS, AIA, autorizzazioni agli scarichi, autorizzazioni alle emissioni, disciplina della gestione dei rifiuti e autorizzazione unica ex art. 208. Il tratto comune di tali procedure è che la legalità del provvedimento finale non si esaurisce nella correttezza formale del procedimento, ma dipende in misura crescente dalla robustezza dell'istruttoria tecnica che lo sorregge. È qui che il diritto ambientale rivela il proprio carattere più maturo: un diritto che vive di dati, scenari previsionali, modellazioni, verifiche di conformità, comparazione tra tecnologie e valutazione del rischio residuo[2].

In questo quadro, il Sistema nazionale per la protezione dell'ambiente, istituito dalla Legge 28 giugno 2016, n. 132, ha rappresentato un passaggio ordinamentale decisivo. La legge ha attribuito a ISPRA e alle ARPA/APPA il compito di assicurare omogeneità ed efficacia all'azione conoscitiva e di controllo pubblico sulla qualità dell'ambiente, rendendo strutturale il rapporto tra competenza scientifica e decisione amministrativa. Non si tratta, dunque, di organismi tecnici chiamati a fornire supporto occasionale, ma di soggetti pubblici che contribuiscono alla costruzione della razionalità della decisione ambientale[3].

Il mio periodo di affiancamento presso l'ARPAC si colloca precisamente in questa prospettiva. Questo dato non ha, nel presente contributo, un valore meramente autobiografico. Esso costituisce il presupposto metodologico del lavoro: la possibilità di osservare dall'interno il modo in cui una struttura tecnica pubblica legge i progetti, individua i punti critici, traduce il rischio in prescrizione e, in definitiva, contribuisce a conformare il contenuto del provvedimento autorizzativo.

Muovendo da questa esperienza, il presente saggio si propone di dimostrare tre tesi. La prima è che il parere tecnico dell'ARPAC, pur essendo generalmente qualificato come non vincolante sotto il profilo formale, tende in concreto a svolgere una funzione conformativa della decisione amministrativa.[4] La seconda è che l'istruttoria ambientale non può essere ridotta a controllo documentale, perché incorpora un'attività di analisi ingegneristica, chimica e organizzativa del progetto. La terza è che i procedimenti ambientali contemporanei sono il luogo nel quale tecnica e diritto non si giustappongono, ma si trasformano reciprocamente: la tecnica deve essere resa giuridicamente intelligibile, mentre il diritto deve saper accogliere la complessità del dato tecnico senza smarrire i requisiti della motivazione e della sindacabilità. Queste tesi saranno verificate anche attraverso un caso studio tratto da una pratica reale, anonimizzata per ragioni di riservatezza, relativa al parere ARPAC su un impianto di biomasse con componenti di digestione e compostaggio[5].

 

2.      Il quadro normativo e organizzativo

 

Il quadro normativo di riferimento è multilivello e, per tale ragione, strutturalmente complesso. La Direttiva 2010/75/UE sulle emissioni industriali ha imposto un modello autorizzativo fondato sulle Best Available Techniques, spostando l'attenzione dalla mera osservanza di limiti tabellari a una logica di gestione integrata dell'impatto ambientale. La Decisione di esecuzione (UE) 2018/1147, che contiene le conclusioni BAT per il trattamento dei rifiuti, è particolarmente rilevante per gli impianti di digestione anaerobica, compostaggio e trattamenti biologici, perché fissa standard tecnici su emissioni, odori, gestione delle acque, monitoraggio e controllo operativo. A sua volta, la Direttiva 2011/92/UE, come modificata dalla Direttiva 2014/52/UE, ha rafforzato l'impostazione preventiva della VIA, imponendo una lettura sistemica degli impatti, inclusi quelli cumulativi e indiretti.

Il D.lgs. n. 152/2006 recepisce questo impianto europeo e lo rielabora in chiave nazionale. Nel settore della gestione dei rifiuti, l'art. 208 disciplina l'autorizzazione unica per la realizzazione e gestione dei nuovi impianti di smaltimento o recupero, prevedendo un procedimento che accentra in un unico titolo una pluralità di profili autorizzativi. Il punto teoricamente decisivo è che l'autorizzazione ex art. 208 non è una semplice "licenza" alla gestione, ma il punto di convergenza di verifiche urbanistiche, ambientali, sanitarie, impiantistiche e di sicurezza. Se il progetto supera determinate soglie o integra specifiche categorie di attività, si innesta inoltre il tema del rapporto con l'AIA[6], il che rende centrale l'esatta qualificazione delle operazioni di recupero o smaltimento e della capacità impiantistica effettiva. Proprio su questo snodo il parere ARPAC esaminato mostra una particolare densità tecnico-giuridica[7].

Sul piano regionale, la Campania ha costruito una disciplina attuativa particolarmente dettagliata. La DGR n. 8 del 2019 ha approvato le procedure per il rilascio dell'autorizzazione unica degli impianti di smaltimento e recupero rifiuti ai sensi dell'art. 208, precisando documentazione, scansione procedimentale e rapporti tra i diversi titoli ambientali[8]. La stessa delibera, nel suo vademecum allegato, evidenzia come determinati impianti e determinate soglie conducano fuori dalla semplificazione formale e impongano approfondimenti più intensi, inclusi i casi nei quali interviene il PAUR o l'AIA. La DGR n. 223 del 2019 ha poi approvato le linee guida regionali recanti prescrizioni di prevenzione incendi da inserire obbligatoriamente negli atti autorizzativi degli impianti di rifiuti[9], recependo l'esigenza di una più rigorosa gestione degli stoccaggi dopo le criticità emerse a livello nazionale negli anni precedenti.

In parallelo, la circolare ministeriale del 21 gennaio 2019 sulle linee guida per la gestione operativa degli stoccaggi negli impianti di gestione dei rifiuti e per la prevenzione dei rischi costituisce oggi un riferimento di sistema[10]. Nel caso studio analizzato, non a caso, ARPAC la richiama espressamente in apertura del parere, insieme alle linee guida regionali e a una nota della Direzione generale regionale del 2019: ciò dimostra che il parere tecnico non nasce in un vuoto regolatorio, ma si colloca all'intersezione tra normativa primaria, atti europei sulle BAT, atti amministrativi generali e indirizzi tecnico-operativi[11].

Per comprendere il ruolo dell'Agenzia occorre guardare anche alla sua organizzazione. Il regolamento di organizzazione ARPAC, approvato con deliberazione del 2019, assegna alla Direzione Tecnica il presidio dei processi relativi alla gestione e alle attività tecniche, alle competenze scientifiche e alle strutture operative[12]. La pubblicazione aggiornata dell'articolazione degli uffici nel 2025 conferma una struttura che fa perno sulla Direzione Tecnica e sui dipartimenti provinciali, cioè su un modello nel quale il supporto al procedimento non è affidato a una singola professionalità, ma a nuclei interdisciplinari e territorialmente radicati. È proprio questa organizzazione a rendere possibile un parere come quello esaminato, nel quale compaiono contributi specialistici distinti in materia di rifiuti, emissioni in atmosfera, rumore e acque reflue.

 

3.      L'istruttoria tecnica nei procedimenti autorizzativi

 

Sul piano giuridico, il primo tema è la natura del parere tecnico. La legge generale sul procedimento amministrativo disciplina i pareri come atti endoprocedimentali che, salvo diversa previsione, non vincolano l'amministrazione procedente[13]. Tuttavia, questa qualificazione astratta va maneggiata con cautela quando ci si muove nel diritto ambientale. Qui il parere tecnico dell'ARPA non esprime una mera opinione su dati già pacifici; al contrario, concorre a costruire il fatto tecnico rilevante, individua le variabili ambientali significative, segnala le incongruenze del progetto e propone le misure necessarie per riportare il rischio entro soglie amministrativamente accettabili. In questa prospettiva, la formula "non vincolante" è spesso insufficiente a descrivere la realtà concreta. Il parere non vincola formalmente, ma orienta sostanzialmente la decisione, perché l'autorità competente potrebbe discostarsene solo assumendosi un onere motivazionale particolarmente gravoso e, soprattutto, solo disponendo di un apparato tecnico equivalente o superiore[14].

La giurisprudenza amministrativa tende da tempo a riconoscere che le valutazioni ambientali rientrano nell'area della discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice nei limiti della manifesta illogicità, dell'errore di fatto, del travisamento, della carenza istruttoria o dell'incongruenza metodologica. Ciò significa che la forza del parere ARPA non dipende da una vincolatività testuale, ma dalla qualità della sua istruttoria. Più il parere è puntuale, motivato, parametrato a fonti tecniche e normative, più esso diviene difficile da superare sia in sede amministrativa sia in sede contenziosa. La mia osservazione diretta delle pratiche ha confermato che la "tenuta" del provvedimento finale dipende in larga misura dalla capacità del parere di mostrare il nesso tra dato tecnico, rischio ambientale e prescrizione proposta.

Dal punto di vista metodologico, l'istruttoria tecnica si articola in fasi logicamente distinte ma strettamente connesse. La prima è l'analisi documentale del progetto, nella quale si verificano non solo la completezza degli elaborati, ma anche la coerenza interna tra relazioni, tavole, bilanci di massa, layout impiantistico e quadro autorizzativo richiesto. La seconda è la fase propriamente valutativa, nella quale il progetto viene "stressato" rispetto alle matrici ambientali rilevanti: aria, acqua, suolo, rumore, sicurezza degli stoccaggi, gestione dei residui e controllo delle emergenze. La terza è la fase conformativa, nella quale il parere seleziona le criticità emerse e le traduce in richieste di integrazione o prescrizioni. Questa tripartizione non è teorica: emerge con particolare nitore proprio dal parere analizzato, che si sviluppa come una sequenza di osservazioni istruttorie raggruppate per materia e finalizzate a rendere tecnicamente affidabile il progetto[15].

La modellistica previsionale costituisce uno snodo essenziale. Nei procedimenti relativi a impianti di biomasse, digestione anaerobica e compostaggio, le emissioni in atmosfera e, soprattutto, le emissioni odorigene non possono essere lette in modo credibile senza una ricostruzione puntuale delle sorgenti, delle portate d'aria, delle fasi di trattamento, dei sistemi di aspirazione e abbattimento, dei tempi di permanenza, dei punti di emissione convogliata e delle potenziali emissioni diffuse. Il parere ARPAC insiste molto su questo aspetto, segnalando l'insufficiente definizione delle sorgenti diffuse, dei biofiltri, dei possibili rilasci da aperture o fasi di movimentazione e persino le incongruenze tra dati riportati in punti diversi della documentazione. Questo non è formalismo: è la presa d'atto che, senza una coerente modellazione delle sorgenti, l'intera valutazione dell'impatto atmosferico resta epistemicamente debole[16].

Analoga centralità riveste il monitoraggio. Le linee guida SNPA e ISPRA insistono sulla necessità di raccordare la fase progettuale a programmi di monitoraggio idonei a verificare gli impatti effettivi delle opere e degli impianti[17]. Non è un caso che nel 2026 ISPRA abbia aperto la consultazione sulle linee guida per la redazione del progetto di monitoraggio ambientale delle opere soggette a VIA, richiamando proprio la funzione assegnata al SNPA dalla Legge n. 132/2016[18]. Nel parere in esame, ARPAC rileva espressamente che non sono state effettuate considerazioni sull'indice respirimetrico e che non è stato predisposto un adeguato Piano di Monitoraggio e Controllo. Tale rilievo mostra con chiarezza che l'istruttoria non guarda solo alla staticità del progetto, ma alla sua verificabilità nel tempo.

Infine, la conformità alle BAT rappresenta il punto di saldatura tra diritto europeo e progettazione impiantistica. La Decisione di esecuzione (UE) 2018/1147 impone per il trattamento dei rifiuti un approccio che integra prevenzione delle emissioni, contenimento degli odori, separazione dei flussi idrici, procedure operative, monitoraggi e gestione dei residui[19]. Il parere ARPAC vi si richiama esplicitamente, ad esempio quando sottolinea che la permanenza della FORSU in fase R13 non dovrebbe superare tre giorni, in linea con le BAT di settore[20]. A mio avviso, questo è uno dei punti più istruttivi del caso studio: il parere non si limita a richiamare una norma astratta, ma usa la BAT come criterio concreto di valutazione dell'assetto progettuale e gestionale.

 

4.      Caso studio: analisi del parere tecnico ARPAC su un impianto di biomasse

 

Il caso studio riguarda una pratica reale, qui deliberatamente anonimizzata, relativa a un'istanza di autorizzazione unica per la realizzazione di un impianto di gestione di rifiuti non pericolosi con digestione aerobica e anaerobica, produzione di compost e profili connessi alle emissioni in atmosfera e alla gestione delle acque. Il parere tecnico ARPAC si presenta come un documento di notevole densità istruttoria, articolato in osservazioni progressive che investono quasi ogni segmento del progetto. Ciò che più colpisce, anche in una lettura ravvicinata, è che il parere non contesta genericamente il progetto, ma lo scompone nei suoi sottosistemi: qualificazione autorizzativa, ciclo dei rifiuti, assetto impiantistico, emissioni, acque reflue, sicurezza e monitoraggio. Proprio questa struttura consente di apprezzarne il valore metodologico[21].

Nelle prime pagine del parere, ARPAC pone un tema di qualificazione giuridica decisivo. Sulla base dei dati di capacità riportati nella relazione tecnica illustrativa, l'Agenzia osserva che alcune operazioni di recupero R3 su rifiuti non pericolosi, considerate singolarmente o in combinazione con altre operazioni, superano le soglie che, ai sensi dell'Allegato VIII alla Parte II del D.lgs. 152/2006, avrebbero imposto l'attivazione delle procedure per il rilascio dell'Autorizzazione integrata ambientale[22]. Il rilievo è di straordinario interesse perché mostra un punto spesso trascurato nella prassi: il nomen iuris attribuito dal proponente alla procedura non esaurisce il problema, poiché l'autorità tecnica deve verificare se, dietro l'etichetta formale dell'autorizzazione ex art. 208, si celi in realtà un impianto che per capacità o tipologia di trattamento ricade nel perimetro dell'AIA.

Questa parte del parere merita, a mio giudizio, una considerazione specifica. Essa dimostra che il supporto tecnico di ARPAC non si limita alla verifica di impatti ambientali in senso stretto, ma entra nel merito dell'esatta sussunzione del progetto entro la disciplina autorizzativa applicabile. In altri termini, la tecnica qui serve anche a correggere il diritto applicato: non si tratta di un'attività ancillare rispetto all'amministrazione procedente, ma di una funzione di qualificazione che incide sulla stessa cornice normativa del procedimento.

Un secondo gruppo di osservazioni investe il cuore ingegneristico del progetto: bilanci di massa, quantitativi in ingresso, permanenze, capacità delle biocelle, gestione del compost, modalità di stoccaggio e congruenza tra flussi dichiarati e assetto impiantistico. Il parere rileva l'assenza di un'analisi dettagliata che metta in relazione i quantitativi e le caratteristiche qualitative della FORSU prodotta dai comuni conferitori con le effettive destinazioni dell'impianto; segnala, inoltre, l'assenza di informazioni sulle caratteristiche del compost in uscita e sulle modalità di gestione del materiale costituito da "compost fuori specifica", da qualora compostato misto, ai sensi dell'Allegato 2 del D.lgs. 75/2010[23]. Nelle stesse pagine, ARPAC chiede chiarimenti sulla gestione dei rifiuti fermentescibili in deposito R13, sul controllo della temperatura e sulle operazioni di rivoltamento o umidificazione della massa[24].

Qui emerge uno dei profili più interessanti dell'intero caso studio: la pretesa di coerenza ingegneristica del progetto. Il parere, infatti, non accetta che il ciclo dei rifiuti resti una rappresentazione astratta; pretende invece che ogni fase sia misurabile, verificabile e compatibile con tempi e volumi realistici. Particolarmente significativo è il rilievo secondo cui la permanenza della FORSU non dovrebbe superare tre giorni, in linea con le BAT di settore. Questo è un punto chiave, perché rende evidente come la valutazione tecnica assuma a parametro non solo il "si può fare", ma il "si può fare bene, in sicurezza e in conformità ai migliori standard disponibili". A mio avviso, proprio qui si coglie la differenza tra un parere meramente ricognitivo e un parere realmente regolativo.

La parte del parere dedicata alle emissioni in atmosfera è forse la più rivelatrice della profondità dell'istruttoria. ARPAC richiede una planimetria corrispondente a tutte le aree di lavorazione, comprensiva delle aspirazioni e delle emissioni diffuse di polveri, dei macchinari in grado di generarle e dei sistemi di contenimento. Nelle pagine dedicate alle "Osservazioni Atmosfera", l'Agenzia segnala l'incoerenza tra la descrizione della maturazione in cumulo su platea aerata e la previsione di rivoltamento con pala gommata, sottolineando che tale operazione può generare emissioni diffuse odorigene. Viene poi richiesta un'analisi dettagliata dei possibili punti di emissione presenti nel sito, con particolare riguardo ad aperture, portelloni, perdite da fessure dei condotti di aspirazione e possibili lavorazioni in sottodepressione.

Questa parte del documento consente una riflessione generale. Nelle autorizzazioni relative a impianti biologici, il vero rischio non risiede soltanto nelle emissioni convogliate, più facilmente governabili e monitorabili, ma nel mosaico delle emissioni diffuse: fasi di ricezione, movimentazione, triturazione, maturazione, aperture occasionali, scarti di processo, zone di deposito e interazioni tra ambienti confinati e non confinati. Il parere ARPAC, da questo punto di vista, è esemplare perché impone una logica di "mappatura integrale" delle sorgenti, senza la quale la modellazione odorigena e il piano di monitoraggio rischiano di essere illusori.

Ancora più incisive sono le osservazioni sui biofiltri. Il parere segnala la necessità di chiarire il confronto tra portata trattata e superficie filtrante, evidenzia possibili incongruenze tra i dati riportati nella relazione e richiede un piano dettagliato di controllo e verifica del funzionamento del biofiltro, anche richiamando linee guida specialistiche sul monitoraggio delle emissioni odorigene da impianti di compostaggio e bioessiccazione. Il messaggio tecnico è chiarissimo: il biofiltro non può essere evocato come "schermo" risolutivo; deve essere progettato, dimensionato e controllato. Questa, a mio avviso, è una lezione metodologica di grande rilievo per chiunque si occupi di autorizzazioni ambientali.

Il parere dedica inoltre uno spazio specifico alle emissioni della torcia e dei gruppi cogenerativi. Vengono chiesti chiarimenti sulla potenza termica nominale, sulla riconducibilità degli impianti alla disciplina del D.lgs. 152/2006, sulla caratterizzazione delle emissioni e sulle concentrazioni di alcuni inquinanti, rispetto alle quali ARPAC rileva dati non pienamente coerenti o bisognosi di giustificazione. In particolare, l'Agenzia invita a chiarire la presenza di valori anomali per metalli o composti non immediatamente coerenti con la letteratura tecnica di settore, nonché a precisare il significato di alcune espressioni usate negli elaborati.

Questa sezione del parere mostra bene come l'istruttoria ambientale richieda una forma di "contabilità scientifica" del progetto. Un dato emissivo non è accettabile solo perché è numericamente inferiore a un limite; deve essere tecnicamente plausibile, coerente con il processo, correttamente riferito alle condizioni di misura e comparabile con le BAT e con i valori normativi applicabili. Anche sotto questo profilo, la mia considerazione è netta: il pregio principale del parere ARPAC sta nell'avere trattato la documentazione del proponente non come verità rivelata, ma come ipotesi tecnica da verificare criticamente.

Le osservazioni in materia di acque reflue, sviluppate nelle ultime pagine del parere, sono di particolare interesse perché evidenziano una vera e propria lettura "sistemica" del progetto. ARPAC ricostruisce i diversi circuiti idrici indicati negli elaborati: acque dei servizi igienici, acque pluviali dalle coperture, acque meteoriche di dilavamento e lavaggio delle strade e dei piazzali, percolato e condense. Su ciascuno di questi flussi l'Agenzia rileva omissioni, contraddizioni o informazioni insufficienti. Chiede, ad esempio, di chiarire se il recapito finale delle acque reflue civili sia in pubblica fognatura o in un impianto comprensoriale; domanda dati di dimensionamento della fossa Imhoff o dell'eventuale impianto biologico; pretende una descrizione univoca delle vasche di accumulo delle acque di copertura, dei loro usi e del circuito di riutilizzo; richiede dettagli sull'impianto di trattamento delle acque di pulizia dei piazzali e delle aree di deposito.

Questa parte del parere è centrale per almeno due ragioni. La prima è che dimostra come il "ciclo delle acque" sia spesso il punto meno maturo dei progetti impiantistici, nonostante sia essenziale per prevenire contaminazioni del suolo e della falda e per garantire la coerenza tra gestione operativa e titolo autorizzativo. La seconda è che essa mostra il passaggio dalla valutazione di conformità alla valutazione di affidabilità: non basta dire che esiste una vasca o un trattamento; occorre dimostrare che il sistema, nel suo complesso, è dimensionato, gestibile e verificabile anche in condizioni di guasto o di evento meteorico significativo. In questa prospettiva, la richiesta di predisporre piezometri accessibili, di chiarire le fonti di approvvigionamento idrico e di allegare un programma di autocontrollo delle acque reflue appare coerente con una visione matura del principio di prevenzione.

Il parere insiste anche su profili organizzativi e di sicurezza che talvolta, nella letteratura giuridica, vengono considerati secondari rispetto alle matrici ambientali "classiche". ARPAC richiede un piano delle misure da adottare in risposta a potenziali incidenti, l'indicazione del numero di unità lavorative, la descrizione dell'impianto di approvvigionamento idrico in funzione antincendio, la previsione di sistemi di videosorveglianza, antintrusione, rilevazione incendio e allarme, nonché la disponibilità di servizi e impianti idonei per ambienti ATEX. Questi rilievi si legano in modo diretto alle linee guida regionali di prevenzione incendi approvate nel 2019 e alla più ampia logica, nazionale e regionale, di prevenzione del rischio negli impianti di gestione rifiuti.

A mio avviso, qui il parere rende tangibile un punto teorico spesso sottovalutato: il diritto ambientale contemporaneo è anche diritto dell'organizzazione del rischio. La qualità ambientale dell'impianto non dipende solo dalla presenza di abbattitori, vasche o biofiltri, ma dalla capacità dell'assetto gestionale di prevenire incidenti, intercettare anomalie, reagire tempestivamente e documentare i controlli. È per questo che un parere ben costruito non separa mai del tutto i profili "ambientali" da quelli "gestionali" e "di sicurezza".

Se si guarda al documento nel suo insieme, il dato più rilevante è che il parere ARPAC opera come una vera revisione critica del progetto. Non è una lista di cortesia né un controllo notarile degli allegati. È, piuttosto, una procedura di verifica sostanziale che mette in tensione il progetto con i parametri normativi, con le BAT, con la coerenza ingegneristica e con il principio di prevenzione. La mia valutazione, maturata durante l'affiancamento, è che proprio questa attitudine critica costituisca il principale valore aggiunto dell'Agenzia nei procedimenti autorizzativi: l'ARPAC non sostituisce il progettista, ma costringe il progetto a raggiungere il livello di precisione e affidabilità richiesto per essere assunto a base di una decisione pubblica ambientalmente difendibile[25].

 

5.      Tecnica e diritto: considerazioni critiche

 

L'analisi del caso studio conferma che uno dei nodi centrali del procedimento ambientale contemporaneo risiede nella traduzione del dato tecnico in atto giuridico. La tecnica opera per variabili, probabilità, scenari e margini di incertezza; il diritto, al contrario, richiede motivazioni intelligibili, individuazione di nessi causali giuridicamente rilevanti, definizione di prescrizioni e delimitazione delle responsabilità.

Il parere ARPAC rappresenta il luogo in cui tale traduzione si realizza: il linguaggio specialistico viene rielaborato in forma giuridicamente significativa, attraverso osservazioni istruttorie, richieste di integrazione, condizioni e prescrizioni. La qualità del parere dipende, dunque, dalla capacità di mantenere un equilibrio tra rigore tecnico e intelligibilità giuridica, evitando sia l'opacità specialistica sia la semplificazione eccessiva della complessità.

Sotto questo profilo, la distinzione tra discrezionalità tecnica e discrezionalità amministrativa conserva utilità sistematica, ma deve essere interpretata in chiave dinamica. La tecnica, infatti, non costituisce una mera applicazione automatica di regole, ma implica selezione dei dati, costruzione di modelli, valutazione di scenari e scelta degli standard di riferimento. Tuttavia, essa non esaurisce la decisione amministrativa, che resta chiamata a comporre interessi e a formalizzare il punto di equilibrio raggiunto.

La giurisprudenza amministrativa più recente conferma che il sindacato del giudice non si sostituisce alla valutazione tecnica dell'amministrazione, ma ne verifica la correttezza metodologica, la completezza istruttoria e la coerenza logica. È proprio per questo che, nei giudizi ambientali, la qualità del parere tecnico assume un ruolo decisivo per la tenuta del provvedimento: essa costituisce il fondamento della sua legittimità sostanziale[26].

L'esperienza di affiancamento consente, inoltre, di formulare una considerazione di ordine più generale. La tradizionale separazione tra competenze giuridiche e tecniche appare oggi sempre meno sostenibile. Il giurista che non comprenda la struttura del progetto non è in grado di cogliere la reale portata della decisione; il tecnico che non padroneggi la logica della motivazione amministrativa non riesce a tradurre le proprie valutazioni in prescrizioni efficaci e difendibili. Ne deriva la necessità di figure professionali capaci di integrare competenze, in grado di operare all'intersezione tra diritto e scienza applicata. In questo senso, l'esperienza dell'ARPAC rappresenta un osservatorio privilegiato, nel quale tale integrazione si realizza concretamente.

L'analisi complessiva consente di affermare che il procedimento autorizzativo ambientale debba essere interpretato come procedimento tecnico-giuridico integrato, nel quale la dimensione normativa e quella tecnico-scientifica si compenetrano fino a costituire un unico percorso valutativo. Il caso studiato dimostra che il parere ARPAC non si limita a svolgere una funzione consultiva, ma rappresenta la sede nella quale il progetto viene sottoposto a una verifica sostanziale di sostenibilità ambientale, correttezza giuridica e plausibilità tecnico-ingegneristica.

In questa prospettiva, il periodo di affiancamento presso la Direzione Tecnica dell'ARPAC si è rivelato scientificamente determinante, consentendo di osservare non solo la struttura del procedimento, ma soprattutto il metodo istruttorio: il controllo incrociato degli elaborati, l'individuazione delle incongruenze, l'applicazione delle BAT come parametro operativo e la costante attenzione alla prevenzione del rischio. Ne emerge con chiarezza che, in materia ambientale, la qualità della decisione pubblica è direttamente proporzionale alla qualità dell'istruttoria che la sorregge.

Da ciò discende una conclusione di carattere sistemico: il rafforzamento del sistema delle Agenzie ambientali e l'investimento su professionalità interdisciplinari rappresentano condizioni essenziali per l'efficacia dell'azione amministrativa. Le sfide della transizione ecologica, dell'economia circolare e della compatibilità territoriale non possono essere affrontate attraverso un incremento meramente quantitativo della normazione, ma richiedono strutture tecniche solide, procedure rigorose e standard conoscitivi elevati.

In ultima analisi, il procedimento ambientale si configura sempre più come luogo di produzione della legalità tecnica, nella quale il diritto non si limita a disciplinare la realtà, ma assume forma attraverso la qualità della conoscenza scientifica applicata e la sua capacità di tradursi in decisione amministrativa motivata, controllabile e orientata alla gestione del rischio.

 

 

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[1] Sul punto, in dottrina, v. D. Amirante, Diritto ambientale italiano e comparato. Principi, Napoli, 2003; F. De Leonardis, Il principio di precauzione nell'amministrazione di rischio, Milano, 2005; V. Pepe, Fare ambiente. Teorie e modelli giuridici di sviluppo sostenibile, Milano, 2009; P. Dell'Anno, E. Picozza (a cura di), Trattato di diritto dell'ambiente - Vol. I: Principi generali, Padova, 2012; F. Fracchia, Introduzione allo studio del diritto dell'ambiente, Napoli, 2013; G. Rossi (a cura di), Diritto dell'ambiente, Torino, 2015; B. Caravita, L. Cassetti, A. Morrone, Diritto dell'ambiente, Bologna, 2016.

[2] In chiave generale, v. M. Renna, Ambiente e amministrazione, Torino, 2018.

[3] Sul SNPA e sul ruolo delle Agenzie, v. R. Giraldi, Le Agenzie ambientali, Milano, 2012.

[4] Per la disciplina generale dei pareri, v. art. 16, L. 7 agosto 1990, n. 241.

[5] Il riferimento è al parere tecnico ARPAC oggetto di studio, qui richiamato in forma anonimizzata per esigenze di riservatezza.

[6] Allegato VIII alla Parte II del D.lgs. 152/2006.

[7] Così le osservazioni iniziali del parere ARPAC sulla possibile riconducibilità di alcune operazioni al regime AIA.

[8] La DGR Campania n. 8/2019 costituisce tuttora il principale riferimento procedurale per le autorizzazioni ex art. 208 D.lgs. 152/2006; tuttavia, il quadro applicativo è stato progressivamente integrato attraverso l'utilizzo del PAUR (art. 27-bis D.lgs. 152/2006), nonché mediante indirizzi operativi regionali e processi di digitalizzazione dei procedimenti amministrativi, in attuazione delle politiche di semplificazione e degli obiettivi del PNRR.

[9] La DGR Campania n. 8/2019, con il relativo vademecum, individua criteri procedurali e soglie rilevanti ai fini dell'inquadramento autorizzativo degli impianti di gestione rifiuti, evidenziando i casi in cui si rende necessario il ricorso a procedimenti più complessi, inclusi PAUR (art. 27-bis D.lgs. 152/2006) e AIA. La DGR n. 223/2019 introduce invece specifiche prescrizioni regionali in materia di prevenzione incendi, da coordinare con il D.M. 3 agosto 2015 (Codice di prevenzione incendi) e successive modifiche, secondo un approccio integrato alla gestione del rischio negli impianti di rifiuti.

[10] La circolare del Ministero dell'Ambiente 21 gennaio 2019 ("Linee guida per la gestione operativa degli stoccaggi negli impianti di gestione dei rifiuti e per la prevenzione dei rischi") costituisce tuttora un riferimento tecnico di sistema, sebbene privo di natura normativa vincolante, ed è ampiamente recepita nelle prassi autorizzative, nelle prescrizioni regionali (es. DGR Campania n. 223/2019) e nei pareri delle Agenzie ambientali, anche in coordinamento con le BAT di settore e con il d.m. 3 agosto 2015 (Codice di prevenzione incendi).

[11] Il progressivo ricorso, nei procedimenti ambientali, a linee guida, circolari e atti di indirizzo tecnico-operativo evidenzia il ruolo crescente della c.d. "soft law amministrativa", la quale, pur priva di efficacia normativa vincolante, contribuisce alla definizione degli standard istruttori e delle condizioni autorizzative, in particolare nei settori ad elevata complessità tecnico-scientifica quali la gestione dei rifiuti e la prevenzione del rischio ambientale.

[12] Il regolamento di organizzazione dell'ARPAC (2019) attribuisce alla Direzione Tecnica il coordinamento delle attività tecnico-scientifiche e istruttorie. Tale assetto si inserisce nel più ampio sistema delineato dalla Legge n. 132/2016 (SNPA), che ha rafforzato il ruolo delle Agenzie ambientali quali soggetti tecnici di riferimento per il monitoraggio, il controllo e il supporto alle decisioni amministrative, anche attraverso l'integrazione multidisciplinare delle competenze e il coordinamento con ISPRA.

[13] La disciplina generale dei pareri è contenuta nell'art. 16 della Legge n. 241/1990, mentre nei procedimenti complessi assume rilievo anche la conferenza di servizi di cui agli artt. 14 e ss. della medesima legge. In materia ambientale, la dottrina e la giurisprudenza riconoscono al parere tecnico una funzione sostanzialmente conformativa, in quanto espressione di discrezionalità tecnica e parte integrante dell'istruttoria procedimentale.

[14] In giurisprudenza è consolidato l'orientamento secondo cui le valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta illogicità, del travisamento dei fatti e della carenza istruttoria (da ultimo, si v. Cons. Stato, Sez. VI, 7 febbraio 2024, n. 1245; Cons. Stato, Sez. VI, 31 luglio 2024, n. 6862). In tale ambito, il parere tecnico degli organi specialistici, pur formalmente non vincolante, assume una rilevanza determinante, configurando una forma di "vincolatività sostanziale" della decisione amministrativa.

[15] La strutturazione dell'istruttoria tecnica in fasi analitiche, valutative e conformative trova riscontro nelle prassi operative SNPA e nelle linee guida ISPRA in materia di valutazioni ambientali e monitoraggio, le quali evidenziano la necessità di un approccio integrato e progressivo alla verifica della sostenibilità dei progetti.

[16] La rilevanza della modellistica previsionale nelle valutazioni ambientali è riconosciuta dalle linee guida ISPRA e SNPA in materia di emissioni in atmosfera e impatti odorigeni, nonché dalle conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per il trattamento dei rifiuti (Decisione di esecuzione (UE) 2018/1147), che richiedono una caratterizzazione completa delle sorgenti emissive e l'adozione di sistemi efficaci di captazione e abbattimento.

[17] Il monitoraggio ambientale costituisce parte integrante dei procedimenti di valutazione e autorizzazione, come evidenziato dalle linee guida ISPRA e SNPA e dalla disciplina della VIA e dell'AIA (D.lgs. n. 152/2006). Si segnala, inoltre, l'evoluzione in corso degli indirizzi tecnici ISPRA (2026) in materia di progettazione del monitoraggio ambientale, che rafforzano il ruolo del Piano di Monitoraggio e Controllo quale strumento di verifica dinamica degli impatti.

[18] La procedura di consultazione ISPRA 2026 sulle linee guida per il progetto di monitoraggio ambientale delle opere soggette a VIA è disponibile al seguente link: https://www.isprambiente.gov.it/it/news/consultazione-pubblica-su-linee-guida-per-la-redazione-del-progetto-di-monitoraggio-ambientale-delle-opere-soggette-a-procedura-di-via (ultimo accesso: 10 aprile 2026).

[19] Le migliori tecniche disponibili (BAT) costituiscono il parametro tecnico di riferimento nell'ambito della Direttiva 2010/75/UE (Industrial Emissions Directive - IED), recepita nel D.lgs. 152/2006. Per il settore del trattamento dei rifiuti, rileva in particolare la Decisione di esecuzione (UE) 2018/1147, che definisce standard tecnici relativi a emissioni, odori, gestione delle acque, monitoraggio e controllo operativo. Tali standard sono progressivamente utilizzati anche in procedimenti diversi dall'AIA, quale riferimento tecnico generale per la valutazione della sostenibilità degli impianti.

[20] La fase R13 ("messa in riserva") è definita nell'Allegato C alla Parte IV del D.lgs. n. 152/2006. Le BAT per il trattamento dei rifiuti raccomandano la minimizzazione dei tempi di stoccaggio dei rifiuti biodegradabili al fine di prevenire emissioni odorigene e fenomeni di degradazione anaerobica non controllata, imponendo una gestione tempestiva e continua del flusso in ingresso.

[21] L'intero impianto argomentativo del parere mostra una scomposizione metodica del progetto in sottosistemi tecnici. L'autorizzazione unica per gli impianti di gestione dei rifiuti è disciplinata dall'art. 208 del D.lgs. 152/2006 e costituisce un procedimento complesso che integra profili ambientali, impiantistici e di sicurezza. Nella prassi applicativa, il parere tecnico delle Agenzie ambientali assume un ruolo centrale nella scomposizione analitica del progetto e nella verifica della sua conformità ai parametri normativi e tecnico-scientifici.

[22] L'Allegato VIII alla Parte II del D.lgs. 152/2006 individua le categorie di impianti soggetti ad Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), sulla base di specifiche soglie di capacità e tipologie di attività. La corretta qualificazione dell'impianto, anche in relazione alla combinazione di più operazioni di recupero o smaltimento, costituisce elemento essenziale per l'individuazione del regime autorizzativo applicabile.

[23] Il D.lgs. 75/2010 disciplina i requisiti del compost e individua, nell'Allegato 2, i parametri qualitativi per la sua qualificazione, rilevanti anche ai fini della distinzione tra prodotto e rifiuto e della gestione del materiale fuori specifica.

[24] La gestione dei rifiuti biodegradabili in fase di deposito e trattamento è oggetto delle migliori tecniche disponibili (BAT) per il trattamento dei rifiuti che prevedono il controllo dei parametri operativi quali temperatura, umidità e ossigenazione, nonché la limitazione dei tempi di stoccaggio, al fine di prevenire emissioni odorigene e fenomeni di degradazione anaerobica non controllata.

[25] Sul valore conformativo del parere tecnico nel procedimento ambientale, v. anche M. Occhiena, Discrezionalità tecnica e sindacato giurisdizionale, Torino, 2011, ove si evidenzia come le valutazioni tecniche, pur formalmente non vincolanti, assumano un ruolo determinante nella costruzione della decisione amministrativa e nella sua tenuta in sede processuale.

[26] Sul tema, la consolidata e recente giurisprudenza ha osservato che secondo cui il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali non comporta una sostituzione del giudice all'amministrazione, ma si limita alla verifica della logicità, della coerenza metodologica e della completezza istruttoria della decisione. (Cons. Stato, Sez. IV, 26 gennaio 2023, n. 856; Cons. Stato, Sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8472).