Green Deal europeo, transizione ecologica e governance multilivello: opportunità e criticità dell'attuazione territoriale

 

 

 

1. Introduzione

Il Green Deal europeo costituisce la più ambiziosa strategia di trasformazione economica, sociale e ambientale mai adottata dall'Unione Europea[1]. Presentato dalla Commissione europea nel dicembre 2019, esso mira a conseguire la neutralità climatica entro il 2050, trasformando l'Europa nel primo continente climaticamente neutro al mondo[2].

Tale obiettivo implica una profonda revisione dei modelli di produzione, consumo e utilizzo delle risorse naturali. La strategia europea si fonda su alcuni pilastri fondamentali: la decarbonizzazione dell'economia, la promozione dell'economia circolare, la tutela della biodiversità, l'efficienza energetica e il perseguimento di uno sviluppo sostenibile[3] capace di coniugare crescita economica, inclusione sociale e protezione ambientale.

L'attuazione del Green Deal trova concreta realizzazione attraverso una pluralità di strumenti finanziari e programmatici, tra cui il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il dispositivo per la ripresa e la resilienza istituito dal Regolamento (UE) 2021/241[4], i fondi strutturali europei e il programma Next Generation EU.

La sfida principale non riguarda tuttavia soltanto la definizione di obiettivi ambiziosi, ma soprattutto la loro traduzione in politiche pubbliche capaci di incidere concretamente sui territori e sulle comunità locali.Il Green Deal europeo rappresenta la strategia dell'Unione Europea per raggiungere la neutralità climatica entro il 2050.

L'obiettivo è trasformare il modello economico europeo attraverso:

• decarbonizzazione;
• economia circolare;
• tutela della biodiversità;
• efficienza energetica;
• sviluppo sostenibile.

Il piano trova attuazione attraverso il PNRR, i fondi strutturali europei e il programma Next Generation EU.

 

2. Il concetto di sostenibilità

Nel dibattito contemporaneo sulla transizione ecologica, il concetto di sostenibilità assume una dimensione centrale. Come evidenziato da Marco Frey, la sostenibilità può essere interpretata attraverso la teoria dei tre capitali: capitale economico, capitale sociale e capitale naturale.

Il capitale economico comprende l'insieme delle risorse finanziarie e produttive che una generazione trasmette a quella successiva. In una prospettiva di sostenibilità, lo sviluppo economico non può essere perseguito attraverso l'accumulazione di debito o il consumo irreversibile delle risorse disponibili, ma deve garantire la conservazione dello stock di ricchezza nel lungo periodo.

Il capitale sociale si riferisce alla qualità delle relazioni tra cittadini e istituzioni, al grado di fiducia reciproca, alla partecipazione democratica e alla capacità delle comunità di cooperare per il perseguimento di obiettivi comuni.

Particolarmente rilevante appare il capitale naturale[5], costituito dall'insieme delle risorse ambientali e degli ecosistemi che rendono possibile la vita umana e lo sviluppo economico. Acqua, biodiversità, suolo, foreste e servizi ecosistemici rappresentano beni fondamentali che devono essere preservati per le generazioni future.

La tutela del capitale naturale non costituisce un limite allo sviluppo, ma il presupposto stesso di qualsiasi forma di sviluppo sostenibile.Secondo alcuni autori, la sostenibilità si fonda su tre capitali:

Capitale economico

Comprende le risorse finanziarie e produttive che devono essere trasmesse alle generazioni future.

Capitale sociale

Riguarda:

• coesione sociale;
• fiducia nelle istituzioni;
• partecipazione democratica;
• qualità dei servizi pubblici.

Capitale naturale

Comprende:

• acqua;
• biodiversità;
• ecosistemi;
• risorse ambientali.

La tutela del capitale naturale costituisce il presupposto dello sviluppo sostenibile.

3. Gli obiettivi del Green Deal

Il Green Deal individua una serie di transizioni strategiche destinate a modificare profondamente il modello economico europeo.

La prima riguarda la decarbonizzazione, ovvero la progressiva riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra responsabili del cambiamento climatico. A tale scopo l'Unione Europea ha adottato la cosiddetta European Climate Law[6], che rende giuridicamente vincolante l'obiettivo della neutralità climatica entro il 2050.

Strettamente collegata alla decarbonizzazione è la transizione energetica, che prevede il progressivo abbandono delle fonti fossili e il ricorso crescente alle energie rinnovabili. In tale contesto assume particolare rilievo il pacchetto legislativo "Fit for 55"[7], volto a ridurre le emissioni nette di gas serra di almeno il 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990.

Un ulteriore pilastro è rappresentato dall'economia circolare, che mira a ridurre la produzione di rifiuti e a favorire il riutilizzo delle risorse attraverso processi produttivi più efficienti e sostenibili.

Particolare attenzione è inoltre dedicata alla mobilità sostenibile e alla strategia "Farm to Fork"[8], finalizzata alla riorganizzazione delle filiere agroalimentari secondo criteri di sostenibilità ambientale, sicurezza alimentare e valorizzazione delle produzioni locali.Le principali transizioni individuate dall'Unione Europea sono:

Decarbonizzazione

Riduzione delle emissioni di gas serra.

Transizione energetica

Progressiva sostituzione delle fonti fossili con energie rinnovabili.

Economia circolare

Riduzione dei rifiuti e riutilizzo delle risorse.

Mobilità sostenibile

Promozione di trasporti a basso impatto ambientale.

Strategia "Farm to Fork"

Riorganizzazione sostenibile delle filiere agroalimentari.

4. Il fondamento costituzionale della tutela dell'ambiente

La progressiva affermazione delle politiche europee in materia ambientale trova oggi un importante fondamento anche nell'ordinamento costituzionale italiano.

Con la Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, il legislatore costituzionale ha introdotto una significativa revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione, rafforzando il rilievo della tutela ambientale all'interno del sistema costituzionale.

In particolare, il nuovo testo dell'articolo 9 Cost. dispone che: "La Repubblica tutela l'ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell'interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali"[9]

La modifica assume una portata storica poiché introduce espressamente nella Costituzione il principio della tutela dell'ambiente e il riferimento alle future generazioni, recependo una concezione tipicamente propria dello sviluppo sostenibile. La protezione dell'ambiente non costituisce più soltanto un valore ricavabile indirettamente dall'interpretazione costituzionale e dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, ma diventa un principio esplicitamente sancito dalla Carta fondamentale.

Contestualmente è stato modificato anche l'articolo 41 Cost., relativo alla libertà di iniziativa economica privata. Il secondo comma stabilisce oggi che: "L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana"[10].

Il terzo comma aggiunge inoltre che: "La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali"[11].

Le modifiche costituzionali del 2022 evidenziano come la tutela dell'ambiente sia divenuta un valore trasversale dell'ordinamento, destinato a incidere sia sull'azione dei pubblici poteri sia sull'esercizio delle libertà economiche private.

In tale prospettiva, il Green Deal europeo non rappresenta soltanto una strategia politica dell'Unione Europea, ma trova oggi un preciso ancoraggio anche nei principi fondamentali della Costituzione italiana. La transizione ecologica diventa così una responsabilità condivisa tra istituzioni europee, Stato, Regioni, enti locali, imprese e cittadini, secondo una logica di governance multilivello orientata alla sostenibilità e alla tutela delle generazioni future.

4. Il ruolo dei fondi europei

Stefano Lambertucci ha evidenziato che l'Unione Europea ha destinato ingenti risorse alla transizione verde.

Tra queste:

• PNRR;
• Fondi di coesione;
• Fondo per la transizione giusta;
• Fondo europeo di sviluppo regionale;
• Programmi Horizon e Life.

Circa il 30% delle risorse del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale deve essere destinato agli obiettivi climatici.

5. Le difficoltà di attuazione

Uno dei temi centrali del dibattito riguarda la distanza tra:

• obiettivi europei;
• realizzazione concreta nei territori.

Le principali criticità sono:

Capacità amministrativa

Molti enti locali non dispongono di strutture adeguate per gestire la complessità dei progetti.

Tempi autorizzativi

Procedure lunghe e frammentate rallentano gli investimenti.

Carenza di competenze tecniche

Mancano figure professionali specializzate nella gestione della transizione energetica.

Coordinamento istituzionale

Occorre una maggiore cooperazione tra:

• Unione Europea;
• Stato;
• Regioni;
• Comuni.

6. Guerra in Ucraina e sicurezza energetica

La guerra ha evidenziato la forte dipendenza europea dai combustibili fossili importati.

La crisi energetica ha rafforzato l'esigenza di:

• sviluppare energie rinnovabili;
• diversificare le fonti di approvvigionamento;
• aumentare l'autonomia energetica europea.

7. Conclusioni

Il Green Deal rappresenta una delle più ambiziose strategie di trasformazione economica e sociale mai adottate dall'Unione Europea.

La vera sfida non consiste soltanto nella definizione degli obiettivi climatici, ma soprattutto nella loro concreta attuazione attraverso:

• adeguate capacità amministrative;
• investimenti pubblici e privati;
• innovazione tecnologica;
• partecipazione dei cittadini;
• cooperazione tra tutti i livelli di governo.

Il successo della transizione ecologica dipenderà dalla capacità di trasformare le risorse finanziarie disponibili in risultati effettivi e misurabili nei territori.

 

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[1] Commissione europea, The European Green Deal, COM(2019) 640 final, Bruxelles, 11 dicembre 2019.

[2] Regolamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 giugno 2021.

[3] World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford University Press, 1987.

[4] Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021.

[5] European Environment Agency, Natural Capital Accounting in Support of Policymaking, Copenhagen, 2021.

[6] Regolamento (UE) 2021/1119 (European Climate Law).

[7] Commissione europea, Fit for 55 Package, COM(2021) 550 final.

[8] Commissione europea, A Farm to Fork Strategy for a fair, healthy and environmentally-friendly food system, COM(2020) 381 final.

[9] Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, recante "Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell'ambiente".

[10] Art. 41, comma 2, Costituzione della Repubblica italiana.

[11] Art. 41, comma 3, Costituzione della Repubblica italiana.